Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 maja 2017 r., II SA/Lu 1027/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 maja 2017 r., II SA/Lu 1027/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi P. J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję P. Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. J. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Sygn. akt II SA/Lu [...]

UZASADNIENIE

3 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] odmówił nakazania J. G. wstrzymania robót budowlanych przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalno-usługowego z przeznaczeniem na usługi medyczne, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w B. u zbiegu ulic Z. i P..

4 Jak wynika ze gromadzonego w sprawie materiału dowodowego sprawa była już przedmiotem rozważań organów nadzoru budowanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak: ZOA- [...] uchylił poprzednią decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w analizowanej sprawie i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że została podjęta z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skoro istnieje wniosek strony, to organ I instancji winien odnieść się do niego merytorycznie. Wobec powyższego organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę przeprowadził oględziny w dniu [...] kwietnia 2016 r., w trakcie których ustalił, że na działce o nr ewid.[...], położonej u zbiegu ul. [...] i P. w B. realizowana jest rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalno-usługowego z przeznaczeniem na usługi medyczne. Prowadzone są roboty wykończeniowe. Budynek posiada wymiary 19,90 m x 9,91 m, 21,75m x 20,30 m. Zlokalizowany jest w odległości 6,48 m od budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ewid.[...] oraz w odległości 4,80 m od ogrodzenia z tą działką. Budynek posiada wysokość 9,70 m, od zera budynku do gzymsu przy wejściu do budynku od strony ul. [...]. Wysokość budynku mierzona od zera do kalenicy wynosi 13,09 m. W toku postępowania inwestor przedłożył pomiary budynku wykonane przez uprawnionego geodetę w dniu [...] kwietnia 2016 r. przy pomocy tachimetru elektrooptycznego. Zgodnie z pomiarem wysokość spornego budynku wynosi 12,98 m od zera budynku do kalenicy oraz 13,0 m od poziomu terenu do kalenicy. PINB w B. uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. roboty budowlane prowadzone są na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1), nie stwierdzono by roboty budowlane prowadzone były w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska (pkt 2). Nie stwierdzono też istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (pkt 4).

5 Mając powyższe na uwadze, powołaną na wstępie decyzją, wydaną podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, organ I instancji odmówił nakazania inwestorowi wstrzymania robót budowlanych przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalno-usługowego z przeznaczeniem na usługi medyczne.

6 P. P. w odwołaniu od tej decyzji wskazał, że przedmiotowa inwestycja wybudowana została za blisko jego budynku. Ściana budynku winna być usytuowana w odległości 8 m od granicy działki. Zwrócił uwagę, że prowadzona budowa jest niezgodna z decyzją Burmistrza Miasta B. o warunkach zabudowy, wydanej dla tej budowy.

7 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] po rozpatrzeniu ww. odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy analizując dotychczasowy tok postępowania i zgromadzony materiał dowodowy w sprawie wskazał, że pomiary dokonane przez uprawnionego geodetę dowodzą, że obiekt nie jest realizowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez organ w trakcie postępowania realizowany jest obiekt o wymiarach w rzucie 20,30 x 21,75 x 9,91 x 19,90 m i wysokości 12,98 m od zera do kalenicy. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał realizację obiektu o wymiarach w rzucie 20,01 x 21,50 x 9,73 x 19,72m i wysokości 12,98 m. Niewielka (0,92 - 1,85 %) zmiana parametrów w rzucie budynku nie może być uznana - w ocenie organu - za istotną w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.

8 Odnosząc się do zarzutów odwołania, co do prowadzenia robót budowlanych przez inwestora niezgodnie z warunkami zabudowy organ odwoławczy, wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna przed wydaniem przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ ten przed wydaniem tej decyzji bada zgodność projektu budowlanego z decyzją organu samorządowego o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji badana była w trybie nadzoru. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...], Wojewoda L. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...].11.2009 r. znak: [...], następnie zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...].02.2014 r. Po rozpatrzeniu odwołania J. G., od ww. decyzji Wojewody L., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...], uchylił decyzję Wojewody L. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] Tym samym - w ocenie organu odwoławczego - należy uznać, że zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

9 Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że wobec powyższych ustaleń decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2016 r. została podjęta zgodnie z prawem, w związku z tym utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

10 Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. P.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 30 ust. 5 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, jak i art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a.

11 W uzasadnieniu skarżący wskazał, że inwestor uzyskał od Burmistrza Miasta B. w dniu [...] sierpnia 2008 r. decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy znak [...] ustalającą parametry jakim ma odpowiadać rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...], ark. mapy 30, położonej u zbiegu ulic Z. i P. w B.. Inwestor, rozpoczął swoją inwestycję po upływie trzyletniego terminu jej ważności. Decyzja o warunkach zabudowy w pkt. I lit. "a" określiła, że rozbudowa budynku może być prowadzona po obrysie istniejącego budynku, w odległości 3,0 m do 8,0 m od krawędzi ul. [...] i 8,0 m od krawędzi ul. [...] po obrysie istniejącego budynku. Ponadto pod lit. "b" decyzji określono szerokość elewacji budynku od strony ul. [...] i ul. [...] z określeniem 20% tolerancji, lit. c decyzji o warunkach zabudowy określiła maksymalną wysokość kalenicy na 13,0 m, a pod lit. d tej decyzji określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej maksymalnie na 9,80 m. Ponadto budynek postawiono zbyt blisko granicy działki nr [...] i znajdującego się na niej domu wnioskodawcy, tj. 6,8 m zamiast 8 m, co podkreślił Wojewoda L. w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] stwierdzając nieważność decyzji ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r., zmienionej następnie decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję Wojewody L. błędnie przyjął, że rozwiązania projektowe nie naruszają rażąco ustaleń decyzji Burmistrza Miasta B. o warunkach zabudowy i zastosował 20% tolerancję do wszystkich parametrów inwestycji. W ocenie skarżącego inwestor wybudował obiekt bez zgody zarządców dróg po linii granicznej działki nr [...] z pasem drogowym, a nie jak nakazuje decyzja o warunkach zabudowy po obrysie istniejącego wcześniej budynku. Powyższe odstępstwa potwierdzają protokoły z kontroli odbytych w dniu [...] grudnia 2013 r. i [...] kwietnia 2014 r. sporządzone przez PINB w B..

12 Konkludując, zdaniem skarżącego wydana przez Starostę w B. decyzja Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. była niezgodna z ustalonymi decyzją Burmistrza Miasta B. warunkami zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

13 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

16 Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm., dalej p.p.s.a.). Stosownie do art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

17 Przedmiotem oceny legalności jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie odmowy nakazania - na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) - wstrzymania robót budowlanych przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalno-usługowego z przeznaczeniem na usługi medyczne. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

18 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

19 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

20 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

21 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

22 Należy dodać, że ustawodawca nie wyjaśnił, co oznacza wykonywanie lub wykonanie robót budowlanych "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach". W tym wypadku pomocny będzie katalog określony w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W myśl ww. przepisu nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m.in.: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym należy przyjąć, że jeśli naruszenie przez inwestora ustaleń i warunków określonych w przepisach dotyczyć będzie kwestii wyliczonych w ww. przepisie, to zrealizowane roboty będą samowolą budowlaną w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

23 W ocenie Sądu organy administracji w niniejszej sprawie w sposób wadliwy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wbrew zasadom zawartym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oceniły zebrany materiał dowodowy. Tym samym organy przedwcześnie przyjęły, że nie zachodzą podstawy do ingerencji na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane w proces inwestycyjny.

24 Z akt sprawy bezspornie wynika (na co niejednokrotnie zwracały uwagę organy obu instancji), inwestor dokonał całkowitej rozbiórki ścian fundamentowych oraz zewnętrznych, pierwotnie istniejącego budynku mieszkalnego, które zgodnie z projektem miały być nienaruszone. W dzienniku budowy także dokonano wpisu, że mury należy rozebrać z uwagi na zły stan techniczny.

25 Organy nadzoru budowanego analizując powyższą okoliczność uznały, że inwestor, co prawda dokonał odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego, ale poprzez dokonanie odpowiednich wpisów w dzienniku budowy oraz wykonanie rysunków zamiennych spełnił w sposób wystarczający wymagania określone w art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo także organ wskazał, że przedmiotowa rozbiórka nie jest sprzeczna z decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego terenu, na którym prowadzone są sporne roboty budowlane. Poza tym organ podniósł, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. o pozwoleniu na rozbiórkę, nadbudowę i przebudowę budynku, jak i zmieniająca ją decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2014 r. w toku postępowania o stwierdzenie nieważności uznane zostały przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. odmówił stwierdzenia ich nieważności, jako rażąco nie naruszające prawa.

26 Biorąc powyższe na uwadze organy uznały, że roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego obiektu są prowadzone zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i decyzją zmieniającą pozwolenie na budowę, nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia bądź zagrażają środowisku, jak i nie stwierdził także istotnych odstępstw od ustaleń i warunków udzielonego pozwolenia w myśl art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

27 W ocenie sądu powyższe okoliczności nie zostały jednak przez organ prawidłowo przeanalizowane. Uzasadnione wątpliwości bowiem budzi - na co słusznie zwrócił uwagę skarżący - zgodność wykonanych robót budowlanych z wytycznymi określonymi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego obiektu w kontekście art. 36a ust. 5 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten odnosi się do nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, które nie wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i są dopuszczalne, o ile nie dotyczą ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy.

28 W przedmiotowej sprawie z decyzji Burmistrza B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. ustalającego warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynika, że organ w pkt 1a określił warunki kształtowania zabudowy, w tym linię zabudowy, wskazując, że biegnie ona od krawędzi jezdni ul. [...] na przedłużeniu budynku istniejącego tj. w odległości 3,0 do 8,0 m, natomiast od krawędzi jezdni ul. [...] po obrysie budynku istniejącego dla pozostałej części działki [...],0 m, dopuszcza się realizację rozbudowy linii zabudowy budynku istniejącego, po uzyskaniu zgody zarządcy drogi.

29 Zdaniem Sądu powyższy zapis wskazuje wprost, że od strony jezdni ul. [...] inwestor mógł budować, ale jedynie - co do zasady - po obrysie istniejącego budynku. Jak wynika jednak z map i zdjęć fotograficznych, obrys budynku od tej strony zmienił się. Z map tych wynika bowiem, że budynek pierwotny od strony ul. [...] tworzył tzw. uskok (o wymiarach 2,57 x 6,01 co wynika z k.123 akt admin. oraz z mapy do celów projektowych załączonej do decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., a także ze szkicu do protokołu z dnia [...] grudnia 2013 r., k. 4), który przy pracach realizacyjnych został uwzględniony, ale jedynie na poziomie parteru. Ze zdjęć wynika natomiast, że w tym miejscu inwestor wykonał dodatkowe kondygnacje nad uskokiem (k. 151 i 152 akt admin.), które w tak zgromadzonym materiale dowodowym, nie wynika by były uwzględnione na mapach załączonych do decyzji o pozwoleniu na budowę, czy do projektu zamiennego. Zatem okoliczności te budzą uzasadnione wątpliwości, czy inwestor rzeczywiście zastosował się do wytycznych określonych w decyzji o warunkach zabudowy i wybudował obiekt zgodnie z jego postanowieniami, tj. po obrysie dotychczasowego obiektu. Organy w tym zakresie w ogóle nie badały legalności powstałego obiektu, pomimo podnoszonych przez stronę skarżącą - na każdym etapie postępowania - wątpliwości co do zgodności usytuowania budynku z ww. decyzją. Organy wskazały jedynie ogólnie, że inwestor dokonał zmian i rozebrał dotychczasowe fundamenty, ale nie określiły dokładnie, tj. nie porównały wymiarów dotychczasowego i nowopowstałego obiektu. Poza tym nie wyjaśniły, czy, i w jakim zakresie powyższe zmiany (jeśli były) zostały uwzględnione w projekcie zamiennym i czy są zgodne z ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, także w kontekście powstania także dodatkowych pięter nad tzw. uskokiem.

30 Wobec tego w ocenie sądu, organy obu instancji naruszyły w tym zakresie przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Należy wskazać, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organy są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wynik postępowania wyjaśniającego powinien być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.

31 Bezsporne ustalenie wskazanych powyżej wątpliwości będzie - w ocenie sądu - także determinować dodatkowe ustalenia, co do zgodności z pozostałymi postanowieniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Wskazane wyżej uchybienie przepisom postępowania czyniło zatem przedwczesnym ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze.

32 Dodatkowo należy zauważyć, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa również z tego względu, że orzeczono o odmowie wstrzymania prowadzenia robót budowlany w formie decyzji, a powinno to nastąpić w drodze postanowienia zgodnie z art. 50 ustawy Prawo budowlanego.

33 Z tych wszystkich powodów sąd obowiązany był uchylić, zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.

34 Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania zostało wydane w oparciu o treść art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

35 Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji uwzględnią przedstawione wyżej uwagi, a zwłaszcza podejmą prawem określone działania zmierzające do jednoznacznego ustalenia w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz - w zależności od poczynionych ustaleń - podejmą stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.

36 Z tych względów sąd orzekł, jak w sentencji.