Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2012 r., III SA/Lu 207/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2012 r., III SA/Lu 207/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Kożuch, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi syndyka masy upadłości(...) Sp. z o.o. z siedzibą w L. na czynność materialno - techniczną Starosty z dnia (...) lutego 2012 r. nr GK.(...) w przedmiocie naliczenia opłaty za uzgodnienie usytuowania w terenie instalacji kanalizacji sanitarnej I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. orzeka, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.

Uzasadnienie

2 W dniu 18 kwietnia 2012r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga na czynność naliczenia przez Starostę opłaty za uzgodnienie usytuowania w terenie instalacji wewnętrznych kanalizacji sanitarnej w aglomeracji L. K.

3 Skarżąca spółka L. Sp. z o.o. [...] sierpnia 2011r. zwróciła się do Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w Starostwie Powiatowym z wnioskiem o uzgodnienie projektu przyłączy instalacji sanitarnych łączących budynki z przyłączami i za ich pośrednictwem z siecią kanalizacji sanitarnej w miejscowości L. K. prosząc jednocześnie o określenie wysokości opłat za uzgodnienie usytuowania w terenie 422 szt. projektowanych instalacji sanitarnych na odcinku od budynków do przyłączy z siecią kanalizacji sanitarnej. Skarżąca podniosła także, że w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne nie jest podana wysokość opłaty za uzgodnienie instalacji, wnosząc w związku z powyższym o naliczenie opłaty wg stawek przewidzianej za uzgadnianie przyłącza wraz z siecią tj. za pierwsze przyłącze 40 zł, a za każde następne 6 zł.

4 Organ w piśmie z dnia [...] września 2011r. [...] poinformował, że opłata za uzgodnienia będzie naliczana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wpisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. 2004 Nr 37 poz. 333) zgodnie z załącznikiem nr 2 pkt 4 w/w rozporządzenia, czyli w kwocie 40zł za każde przyłącze.

5 W dniu [...] stycznia 2012 r. zostało zawarte porozumienie pomiędzy L. Sp. z o.o. a Wójtem Gminy L.K., mocą którego gmina L. K. zobowiązała zapłacić kwotę 16.680 zł na rzecz Starostwa Powiatowego za wykonanie uzgodnienie ZUD przyłączy do realizacji umowy Nr [...] o wykonanie prac projektowych z dnia [...] kwietnia 2011r. Spółka wyraziła zgodę na potrącenie tej należności z wypłaty końcowego wynagrodzenia za wykonanie przedmiotu umowy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r.

6 Starostwo Powiatowe wystawiło w dniu [...] lutego 2011r. fakturę Nr. [...] opiewającą na kwotę 16.148 zł w której to przyjęto jako jednostkę miary "przyłącz" ustalając ilość w liczbie 402, co spowodowało naliczenie 16.080zł (40zł za sztukę) oraz jednostkę miary "nast.prz" ustalając ilość w liczbie 11 za co naliczono opłatę w wysokości 68zł (6zł za sztukę). Powyższa faktura została odebrana w dniu [...] lutego 2012r.

7 Skarżąca w dniu [...] lutego 2012 r. nadała w placówce pocztowej pismo wzywające Starostę Powiatowego do usunięcia naruszenia prawa w naliczeniu opłaty za uzgodnienie usytuowania w terenie instalacji wewnętrznych kanalizacji sanitarnej zarzucając organowi naruszenie prawa wynikające z nieprawidłowej wykładni przepisów rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wpisów z operatu ewidencyjnego co skutkowało naliczeniem opłaty, podczas gdy zdaniem Skarżącej opłata nie powinna być pobrana. Skarżąca uzasadniła swoje stanowisko tym, iż w prawie polskim zdefiniowane są odrębnie pojęcia "instalacja wewnętrzna kanalizacji sanitarnej" i "przyłącze kanalizacji sanitarnej". Podniosła także okoliczność, iż w załączniku Nr 2 do rozporządzania z dnia 19 lutego 2012 r. brakuje cennika do pobierania opłat za uzgadnianie instalacji wewnętrznych kanalizacji sanitarnej, co nie mogło zdaniem Skarżącej skutkować takim rozstrzygnięciem w związku z brakiem szczególnych delegacji do interpretacji przepisów prawa dla Starosty Powiatowego, co powinno skutkować zwolnieniem z opłat.

8 Starosta Powiatowy ustosunkował się w dniu [...] lutego 2012r. znak [...] do pisma z dnia [...].02.2012r. znak [...] podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

9 Skarżąca w dniu [...] marca 2012 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Lublinie na czynność z zakresu administracji publicznej t. j. naliczenie przez Starostę T. opłaty za uzgodnienie usytuowania w terenie instalacji wewnętrznych kanalizacji sanitarnej w aglomeracji L. K. wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.

10 Skarżąca zarzucił organowi naruszenie przepisów Rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego w związku z art 2 pkt 5 Ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( t.j. Dz. U. z 2006 Nr 123, poz. 858 z późn. zm. ) oraz § 122 ust 1 Rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać i ich usytuowanie ( Dz. U. 2002 r. Nr 75, poz 690 ) poprzez naliczenie opłat według stawek przewidzianych dla uzgodnienia usytuowania projektowanych przyłączy do pojedynczego budynku, gdy uzgodnienie dotyczyło zbiorczej dokumentacji stanowiącej projekty instalacji wewnętrznych dla całej aglomeracji L. K.

11 W uzasadnieniu skargi Skarżąca podała, że przedstawiła do uzgodnienia w Starostwie Powiatowym usytuowanie 413 instalacji wewnętrznych kanalizacji sanitarnej znajdujących się na terenie aglomeracji L. K., na odcinkach od budynku do studzienki kończącej istniejące przyłącze kanalizacji sanitarnej. Powołując się na treść § 122 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Skarżąca wyjaśniła, że instalacje wewnętrzne kanalizacji sanitarnej kończą się w studzience przed budynkiem tj. stanowią odcinek kanalizacji sanitarnej od budynku do studzienki kończącej przyłącze kanalizacji sanitarnej, a zatem według niej przedstawiła ona Staroście do uzgodnienia 413 instalacji wewnętrznych kanalizacji sanitarnej. Dalej powołując się na Rozporządzanie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. stwierdziła, że brakuje zapisów umożliwiających naliczanie opłat za uzgodnienie instalacji wewnętrznych kanalizacji sanitarnej, a w tabeli stanowiącej część załącznika Nr II tegoż rozporządzenia przewidziana została możliwość naliczenia opłat za uzgodnienie usytuowania projektowanych przyłączy do projektowanego budynku: za pierwsze przyłącze l.p. 3, za każde następne l.p. 4. Na tej podstawie Skarżąca stwierdziła, że Starosta zinterpretował według swego uznania przepis prawny dotyczący pobierania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Ponadto uważa, że opłata w wysokości 16 148 zł jest niewspółmiernie wysoka w stosunku do wcześniejszej opłaty za uzgodnienie usytuowania sieci i przyłączy kanalizacji sanitarnej dla całej aglomeracji L. K.. Skarżąca wskazała ponadto na definicje przyłącza kanalizacji sanitarnej z art 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podkreślając, że skoro w polskim prawie zdefiniowano odrębne pojęcia "instalacja wewnętrzna kanalizacji sanitarnej" i "przyłącze kanalizacji sanitarnej", a w Rozporządzeniu z dnia 19 lutego 2004 r. brakuje podstawy do pobierania opłat za uzgadnianie instalacji wewnętrznych kanalizacji sanitarnej, a Starosta nie posiadał szczególnych uprawnień do tak daleko idącej interpretacji przepisów prawa, to znaczy, że brak jest podstaw prawnych do naliczenia opłat z tytułu uzgodnienia instalacji wewnętrznych kanalizacji sanitarnej. Skarżąca zwróciła również uwagę, że w przypadku naliczenia opłaty za czynności administracyjne powinna być podana prawidłowa podstawa prawna ich naliczenia, czego zdaniem Skarżącej organ stosując jednostkę miary "przyłącz" nie zrobił.

12 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi w całości.

13 W uzasadnieniu stwierdził, że zgłoszone przez Skarżącą do uzgodnienia elementy projektu instalacji sanitarnych łączących budynki z przyłączami w rozumieniu ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t.j. Dz. U. 2010r. Nr 193, poz 1287 z późn. zm. ), są przyłączami, a więc zasadne było zastosowanie opłaty według Rozporządzania z dnia 19 lutego 2004 r. zgodnie z l.p. 3 oraz l.p. 4 załącznika nr 2 w kwocie 40 zł do pojedynczego budynku.

14 Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. syndyk masy upadłości L. Sp. z o.o. poinformował, że Postanowieniem Sądu Rejonowego Lublin – Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku z dnia 18 kwietnia 2012 r. została ogłoszona upadłość obejmująca likwidacje majątku Dłużnika pod firmą L. Sp. z o.o. w L.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

17 Przedmiotem niniejszej skargi są czynności Starosty polegające na obciążeniu strony skarżącej spółki L. Sp. z o.o. w likwidacji (dalej: skarżąca) opłatami za uzgodnienie usytuowania w terenie instalacji wewnętrznych kanalizacji sanitarnej w aglomeracji L. K. Czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca obowiązku wynikającego z przepisów prawa, może być poddana kontroli sądu administracyjnego stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

18 Po dokonaniu wskazanej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

19 Zarzuty skargi dotyczą czynności polegających na żądaniu od skarżącej opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne z faktury Nr. GK.6630.40.2012 z dnia 9 lutego 2012 r. wystawionej przez Starostę na sumę 16.148 zł w tym 16.080 zł opisanych jako "przyłącz" i 68 zł opisanych jako "nast.prz".

20 W świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) zasadą jest odpłatność za udostępnianie danych i informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stanowi o tym wprost przepis art. 40 ust. 3c ustawy, w myśl tego przepisu udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2 , art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Natomiast z treści art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b wynika delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, uwzględniając potrzeby różnych podmiotów oraz konieczność zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

21 W wykonaniu tej delegacji Minister Infrastruktury w dniu 19 lutego 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. Nr 37, poz. 333).

22 Na podstawie tabeli II l.p. 3 oraz l.p. 4 w/w rozporządzenia organ naliczył skarżącej sporną opłatę.

23 Zdaniem Sądu najpierw należy się odnieść do kwestii naruszenia przepisów postępowania. Wynika to z faktu, że do spornych opłat winny znaleźć zastosowanie, zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio Działu III Ordynacji podatkowej.

24 Do dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno-techniczna, skutkująca obowiązkiem strony uiszczenia stosownej należności, a przepisy prawa dla realizacji tego uprawnienia nie przewidywały formy decyzji lub postanowienia. Z tego powodu w/w czynność organu uznawana była za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Taki właśnie tryb postępowania został zastosowany w niniejszej sprawie. Wystawienie rachunków dla skarżącej potraktowane zostało jako czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a skarga do sądu wniesiona została, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., po uprzednim wezwaniu organu w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o podjęciu czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

25 Z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa o finansach publicznych, a z art. 60 pkt 7 tej ustawy wynika, iż środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Stosownie do art. 11 ust. 1 tej ustawy jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Nie ma wątpliwości, że Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w Starostwie Powiatowym jest samorządową jednostką budżetową w rozumieniu w/w przepisów, a opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne wynikające z art. 40 ust 3c ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, są dochodami stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych.

26 Biorąc pod uwagę, że czynność polegająca na żądaniu od skarżącej zapłaty opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne podjęta została już po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tj. po 1 stycznia 2010 r., należało uznać, ze naruszyła ona art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych, gdyż kwestie wysokości tych że opłat, a także zasadność ich żądania od skarżącej muszą być rozstrzygnięte w decyzji administracyjnej.

27 Art. 67 ustawy o finansach publicznych nakazuje bowiem do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa ( Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 , z późn zm.).uu

28 Stanowisko takie wyrażone zostało m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach l OW 172/11 z dnia 1 lutego 2012 r. i I OW 7/11 z dnia 30 marca 2011 r. oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 czerwca 2012 r. III SA/Łd 307/12 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 września 2012 r. II SA/Go 433/12. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, stanowisko to w pełni podziela.

29 W świetle powyższych rozważań sąd nie może zatem odnieść się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, zasadności i wysokości żądanych opłat. Kwestie te muszą bowiem zostać rozstrzygnięte w przewidzianej prawem formie decyzji administracyjnej. Wydana z upoważnienia Starosty decyzja powinna odpowiadać wszystkim wymogom zawartym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a organy rozpoznając ponownie sprawę winny zastosować się do przedstawionej przez Sąd argumentacji dotyczącej formy rozstrzygnięcia w przedmiocie ewentualnego ustalenia i wysokości opłat za w/w czynności.

30 Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.