Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Joanna Hołda, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 maja 2008r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] w sprawie opłat za korzystanie z przedszkola oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...] Wojewoda L. działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 28 grudnia 2007 r. Nr [...] w sprawie opłat za korzystanie z przedszkola, w części obejmującej § 1 ust. 1 uchwały.

3 Rozstrzygnięcie dotyczyło części uchwały w brzmieniu: "Ustala się opłaty za świadczenia prowadzonego przez Gminę przedszkola publicznego, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, w wysokości: 1) miesięcznej stawki zryczałtowanej - 85,00 zł".

4 W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że na podstawie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) Rada Miejska w P. uchwałą ustaliła opłaty za świadczenia przedszkola publicznego prowadzonego przez Gminę: opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego obejmują miesięczną stawkę zryczałtowaną (§ 1 ust. 1 pkt 1 uchwały) oraz dzienną stawkę żywieniową (§ 1 ust. 1 pkt 2 uchwały).

5 W ocenie organu nadzoru przyjęta regulacja istotnie narusza art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Stosownie do powołanego przepisu, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1, zgodnie z którym przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

6 Według § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie może być krótszy niż 5 godzin. Wyznaczenie zakresu podstawy programowej nastąpiło rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458, ze zm.).

7 Na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty rada gminy może ustalać jedynie opłaty za konkretne świadczenia przekraczające podstawę programową np.: za wyżywienie, naukę języka obcego, rytmikę itp. Zatem o odpłatności za świadczenie przedszkola przesądza treść tego świadczenia, tj. stwierdzenie, iż dane świadczenie nie mieści się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego określonej rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r.

8 Zdaniem organu nadzoru niedopuszczalne jest ustalenie stałej opłaty zryczałtowanej, bez dokładnego określenia konkretnych usług, których będzie dotyczyła ustalona odpłatność, Opłaty uchwalone przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty powinny wskazywać konkretne kwoty za konkretne świadczenia. Opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w tym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia przekraczające podstawę programową.

9 Na rozstrzygnięcie nadzorcze Burmistrz P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie.

10 W ocenie skarżącego stanowisko organu nadzoru jest błędne, Uchwała jednoznacznie określa, że opłata jest zryczałtowaną opłatą za wszystkie świadczenia, które wykraczają poza podstawę programową. Informacja o tym, jakie to są świadczenia, wykracza poza temat uchwały. Wiedza o tym, które świadczenia wykraczają poza podstawę programową należy do dziedziny współpracy dyrekcji i Rady Pedagogicznej przedszkola z rodzicami, zakres tych świadczeń jest ustalany wspólnie z rodzicami w terminach nie mających związku z cyklem publikowania przepisów prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, może się też zmieniać w trakcie roku z woli rodziców.

11 W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

14 Stanowisko jakie zajął w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda L. jest prawidłowe.

15 Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

16 Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

17 Przesądzając kwestie charakteru prawnego uchwały rady gminy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 22 listopada 2005 r. I OSK 971/05. Zgodnie z nim, ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego w określonym w normie stanie hipotetycznym, w stanie faktycznym sprawy, do bliżej nieokreślonej grupy rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

18 Zgodzić należy się z merytorycznym uzasadnieniem zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym § 1 uchwały w następującym brzmieniu "ustala się opłaty za świadczenia prowadzonego przez gminę przedszkola publicznego, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w wysokości:

19 - miesięcznej stawki zryczałtowanej – 85,00 zł

20 - dziennej stawki żywieniowej – 3,80 zł.

21 Takie ogólnikowe ujęcie powoduje w praktyce przyjęcie tylko jednej, sztywnej opłaty nakładającej na rodziców obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania niezależnie od rozmiaru i jakości tych dodatkowych świadczeń.

22 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądownictwa administracyjnego podnoszono niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej przez art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wyłącznie w postaci ustalania opłat o charakterze stałym (IV S/Wr 94/06 z dnia 8 sierpnia 2006 r. , z dnia 30 maja 2007 r. IV SA/Wr 122/07.).

23 Wypracowane orzecznictwo dawało wyraz zapatrywaniu o konieczności konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają pobierać opłaty w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat.

24 Taka linia orzecznictwa pozwala bowiem na weryfikację czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 . Zakres takich bezpłatnych świadczeń wyznaczony jest aktualnymi przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. nr 51, poz. 458 ze zm.).

25 Tych wymogów nie spełnia opłata, której wysokość określono w § 1 zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały. Ustalenie tejże opłaty na sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Taki zapis uchwały zmusza też w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku niezależnie od charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez przedszkola publiczne jak i rozmiaru tychże usług.

26 W konsekwencji takiej regulacji doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 14 ust. 5 cyt. ustawy). Dlatego też, rozstrzygnięcie nadzorcze, mocą którego wyeliminowano z obrotu prawnego wadliwą uchwałę prawa nie narusza, a zarzuty skargi jako nieuzasadnione podlegają oddaleniu.