Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2020 r., I SA/Łd 399/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2020 r., I SA/Łd 399/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.), Sędzia WSA Cezary Koziński, , po rozpoznaniu w dniu 23 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na uchwałę Rady Gminy Daszyna z dnia 25 listopada 2019 r. nr XVII/92/2019 w przedmiocie ustalenia wyboru metody opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 w zakresie sformułowania "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020r.".

Uzasadnienie

2 W dniu 25 listopada 2019 r. Rada Gminy Daszyna, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 2a pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.), podjęła uchwałę nr XVII/92/2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty. W § 5 opisanej uchwały postanowiono, iż "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020r.".

3 W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Ł. zakwestionował ww. uchwałę w części dotyczącej zawartego w § 5 sformułowania "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r.". Prokurator Rejonowy wskazał, iż zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 11 grudnia 2019 r., zgodnie zaś z zapisem § 5 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r. Zdaniem Prokuratora Rejonowego przy takim określeniu mocy obowiązującej uchwały można wskazać dwie daty 1 stycznia 2020 r. lub 25 grudnia 2019 r. W ocenie Prokuratora Rejonowego takie określenie wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest nieprawidłowe. Prokurator Rejonowy zarzucił, iż sformułowanie § 5 uchwały jest wewnętrznie sprzeczne i nie jest do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, jak i zapisami art. 4 ust. 1, art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 296 ze zm.) dalej: u.o.a.n. W konkluzji wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zakresie sformułowania zawartego w § 5: "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r."

4 W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Daszyna wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż zaskarżona uchwała została skontrolowana przez organ nadzoru, który nie stwierdził jakichkolwiek nieprawidłowości. Zaskarżona uchwała została opublikowana w dzienniku urzędowym w dniu 11 grudnia 2019 r. i zapis § 5 tej uchwały jest zgodny z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., ponieważ określa precyzyjnie dłuższy termin mocy obowiązującej przepisu. Zapis ten został wyraźnie określony tak, aby każdy mieszkaniec Gminy mógł wyczytać z treści uchwały, gdzie dana uchwała została opublikowana i od kiedy będzie obowiązywać, zatem zarzut, iż zapis jest wewnętrznie sprzeczny nie znajduje oparcia. Jako bezzasadny organ ocenił zarzut naruszenia art. 5 u.o.a.n. albowiem przepis ten nie określa wstecznej mocy obowiązującej.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

6 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

7 Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy).

8 Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również, zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi, jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem.

9 Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach sprawy. Z treści skargi jednoznacznie wynika, że jej przedmiotem jest jedynie § 5 kwestionowanej uchwały.

10 Odnosząc się z kolei do pojęcia "aktów prawa miejscowego" wskazać należy, iż pod pojęciem tym należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

11 Uchwała w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego.

12 Przechodząc do kontroli zaskarżonej uchwały przypomnieć trzeba, iż Prokurator Rejonowy w Ł. zakwestionował zawarte w § 5 uchwały z dnia 25 listopada 2019 r. sformułowanie "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r.". Zgodnie z pełnym brzmieniem § 5 opisana uchwała "wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r.". Przedmiotowa uchwała została zaś ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 11 grudnia 2019r. (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z dnia 11 grudnia 2019 r., poz. 6717).

13 Zgodnie z art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

14 Zdaniem Sądu sformułowanie § 5 zaskarżonej uchwały, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 11 grudnia 2019 r. oznacza, że można mieć wątpliwości czy weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 26 grudnia 2019 r., czy też z dniem 1 stycznia 2020 r. Jak wynika z przywołanego przepisu art. 4 u.o.a.n. początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. W ocenie Sądu regulacja § 5 zaskarżonej uchwały pozostaje zatem w sprzeczności z art. 4 ust. 1 u.o.a.n.

15 W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego art. 4 ust. 1 u.o.a.n.

16 Z tych wszystkich względów Sąd podziela argumentację skargi, że treść § 5 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. W konsekwencji zaskarżoną regulację - jako sprzeczną z prawem - należy usunąć z obrotu prawnego. Pozbawienie ww. regulacji mocy prawnej oznacza, że kwestia wejście w życie uchwały będzie regulowana wprost cytowanym przepisem ustawy art. 4 ust. 1 u.o.a.n. (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., II FSK 490/14).

17 Podobny pogląd był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym tutejszego Sądu (wyroki WSA w Łodzi: z dnia 26 sierpnia 2020r., sygn. akt I SA/Łd 88/20; z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 92/20; z dnia 13 grudnia 2017r., sygn. akt I SA/Łd 968/17; z dnia 22 lutego 2018r., sygn. akt I SA/Łd 40/18; oraz z dnia 22 stycznia 2019r., sygn. akt 669/18 - wszystkie orzeczenia dostępne w bazie CBOS).

18 Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVIT-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz.374 ze zm.).

19 mko