Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2014 r., II SA/Łd 672/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2014 r., II SA/Łd 672/14

Sentencja

1 Dnia 29 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 roku sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat A. C. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS

Uzasadnienie

2 II SA/Łd 672/14

U Z A S A D N I E N I E

3 Pismem z dnia 7 stycznia 2014 r., zatytułowanym "skarga", skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł., W.P. poinformowała, że jej sąsiad C.P. nie ma żadnego szamba, a powinien mieć dwa i wniosła o zbadanie, czy dopuszczalne jest, aby C.P. mógł wylewać nieczystości z domu wzdłuż jej budynku gospodarczego, co powoduje zagrożenie dla tego budynku. Ponadto wskazała, że C.P., "nie mając także szamba z budynku mieszkalnego, wykopał mały dołek w swoim ogródku od mojej strony, mając płot na dole z płytą ażurową wylewa przez te otwory na moją stronę i przez to niszczy mój płot z jednej i drugiej strony".

4 Zawiadomieniem z dnia 7 lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł., na podstawie art. 65 § 1 kpa, przekazał do Urzędu Gminy B. skargę W.P. z dnia [...] 2014 r. Organ wyjaśnił, że ze skargi wynika, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie odprowadza ścieków zgodnie z przepisami. Jak bowiem wynika z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu nie może odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Skargę należało zatem przekazać do Gminy B. jako organu właściwego do jej rozpatrzenia.

5 Pismem z dnia [...] 2014 r. Wójt Gminy B. poinformował W.P., że C.P. okazał umowę zawartą na czas nieokreślony z uprawnionym przedsiębiorcą na wywóz nieczystości płynnych ze swojej nieruchomości oraz rachunek za tę usługę. Wobec powyższego organ uznał, że prawidłowo wykonuje on obowiązki, jakie na mocy przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ciążą na właścicielu nieruchomości. Jednocześnie organ wskazał, że pozostałe elementy skargi należą do właściwości organu nadzoru budowlanego.

6 W dniu 7 kwietnia 2014 r. do Urzędu Gminu B. wpłynęło pismo W.P., zatytułowane "odwołanie" od decyzji z dnia [...] 2014 r., nazwanej pismem, lecz będącym merytorycznym rozstrzygnięciem w sprawie. Strona podniosła, że rozstrzygnięcie Urzędu Gminy oparte zostało wyłącznie na wyjaśnieniach złożonych do akt sprawy przez C.P. oraz na załączonych do wyjaśnień dokumentach, tj. umowie na wywóz nieczystości i jednym rachunku (bez daty), co dało podstawę do stwierdzenia, że osoba ta prawidłowo wykonuje swe obowiązki wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednak dokumenty te nie zostały doręczone odwołującej się celem zapoznania się i zajęcia stanowiska, przez co nastąpiło naruszenie art. 10 kpa. W.P. wyjaśniła, że nigdy na terenie nieruchomości C.P. nie było żadnego szamba, nigdy nie przyjeżdżał też samochód do odbioru nieczystości.

7 Postanowieniem z dnia [...] 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 kpa, stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że odwołanie zostało złożone nie od decyzji administracyjnej, ale od pisma informującego o sposobie załatwienia skargi, wniesionej w trybie art. 227 kpa. Pismo to nie może być uznane za decyzję administracyjną, gdyż nie ma ono nawet minimalnych cech, które są niezbędne, aby uznać je za decyzję. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w postępowaniu skargowo-wnioskowym nie wydaje się decyzji administracyjnych, nie rozstrzyga się bowiem spraw co do istoty. Wobec powyższego odwołanie od pisma z dnia [...] 2014 r. należało uznać za niedopuszczalne.

8 W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W.P. podniosła, że o zakwalifikowaniu danego pisma jako decyzji administracyjnej nie decyduje nazwa, lecz wyłącznie jego treść i wynikające z tej treści dla strony skutki prawne, rozstrzygające indywidualną sprawę bądź przez nałożenie, zmianę obowiązku, bądź stwierdzenie istnienia jakiegoś uprawnienia lub obowiązku w sferze prawa administracyjnego. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem, że jej pismo z dnia 7 stycznia 2014 r. stanowiło skargę, o której mowa w art. 227 kpa, gdyż z treści pisma wyraźnie wynika, że jest to żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie niewywiązywania się przez właściciela gruntu sąsiedniego z obowiązków nałożonych ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżąca mylnie zatytułowała swoje pismo, jednak było to w istocie żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego.

9 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

10 Pismem z dnia 3 lipca 2014 r. W.P. poinformowała, że zarówno umowa na wywóz nieczystości, jak i rachunek były nieprawdziwe, gdyż C.P. nie ma szamba i nieczystości wciąż zalewają jej nieruchomość.

11 Pismem z dnia 27 sierpnia 2014 r., pełnomocnik reprezentujący skarżącą z urzędu, doprecyzowując skargę W.P., podniósł zarzut naruszenia art. 15 kpa poprzez uniemożliwienie dokonania kontroli instancyjnej pisma Wójta Gminy B. z dnia [...] 2014 r., art. 107 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że pismo z dnia [...] 2014 r. nie spełnia nawet minimalnych cech decyzji administracyjnej, art. 127 § 1 w zw. z art. 134 kpa poprzez odmowę prawa do skutecznego złożenia odwołania i art. 227 w zw. z art. 61 § 1 kpa poprzez uznanie, a pisma skarżącej z dnia 31 grudnia 2013 r. i z dnia 7 stycznia 2014 r. zatytułowane "skarga" stanowią skargę, nie zaś żądanie wszczęcia postępowania, mimo że wynikało to jednoznacznie z treści pisma skarżącej.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

13 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

14 Przedmiotem kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] 2014 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania W.P. od pisma Wójta Gminy B. z dnia [...] 2014 r., stanowiącego odpowiedź na skargę z dnia 7 stycznia 2014 r., wniesioną w trybie art. 227 kpa.

15 Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 227 kpa, stosownie do którego przedmiotem skargi, uregulowanej w dziale VIII kpa, może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga jest prawnym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego ani też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Skarga jest równocześnie traktowana jako odformalizowany środek społecznej kontroli działania administracji publicznej podejmowanej w interesie jednostkowym lub publicznym. Postępowanie wdrażane przez właściwy organ na skutek skargi ma charakter uproszczonego postępowania administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 706-707). Poza sporem pozostaje przy tym fakt, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków nie przybierają postaci aktów, gdyż w postępowaniu skargowym nie podlegają rozstrzyganiu konkretne sprawy administracyjne, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Jak bowiem wynika z art. 237 § 3 kpa o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, a elementy składowe tego zawiadomienia określone zostały w art. 238 § 1 kpa.

16 Nie można jednak tracić z pola widzenia treści art. 233 kpa, zgodnie z którym skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. W przepisie tym ustawodawca przyjmuje zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed postępowaniem skargowym. Jeżeli zatem z wniesionej skargi wynika, że odnosi się ona do sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, wówczas skarga taka traktowana jest jako wniosek o wszczęcie postępowania. Postępowanie skargowe będzie miało więc charakter subsydiarny wobec postępowania jurysdykcyjnego. Przepis art. 233 kpa wyraźnie wyłącza bowiem załatwianie pism obywateli w ramach instytucji skarg i wniosków, jeśli dotyczą one spraw indywidualnych i pochodzą od strony; pismo takie wszczyna postępowanie administracyjne z dniem doręczenia organowi administracji państwowej (por. post. NSA z dnia 13 lipca 1983 r., II SA 593/83).

17 Z treści pisma z dnia 7 stycznia 2014 r. wynika, że skarżąca wniosła o przeprowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia, czy C.P. posiada na swojej nieruchomości zbiorniki na nieczystości i czy nieczystości podlegają usuwaniu z nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z obowiązujących przepisów. Jednocześnie skarżąca wyraźnie wskazywała, że nieczystości z sąsiedniej nieruchomości regularnie spływają na teren jej działki, powodując zagrożenie dla budynków. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego analiza treści pisma skarżącej uprawnia do stwierdzenia, że jego przedmiotem była sprawa indywidualna, do której zastosowanie znajdują przepisy art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.). Mogło ono zatem spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego, a nie postępowania skargowego, zatem pismo zostało błędnie zakwalifikowane jako skarga, o której mowa w art. 227 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne może złożyć właściciel nieruchomości sąsiedniej, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwe wpływają na jego grunty. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać, że strona skorzystała z trybu skargowego, który zasadniczo nakierowany jest na uruchomienie kontroli działań organu administracji albo jego pracowników. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy w szczególności nie wynikało, że intencją strony było skontrolowanie działań podjętych przez pracowników organu, lecz kontrola wskazanej nieruchomości pod kątem usuwania (odprowadzania) nieczystości na teren działki sąsiedniej. Natomiast jeśli organy miały jakieś wątpliwości co do treści żądania skarżącej, należało wyjaśnić rzeczywistą wolę strony co do trybu postępowania. Nie tylko bowiem w interesie strony, ale też w interesie publicznym jest podejmowanie przez organ administracji działań, które gwarantują ustalenie właściwego trybu postępowania, a nie automatyczne uruchamianie procedur. Jest to tym bardziej istotne, że przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej (por. post. NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r., II OSK 1815/13, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11).

18 Reasumując, skoro na względzie należało mieć możliwość naruszenia przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne albo przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), to w zakresie swej właściwości Wójt Gminy B. powinien zatem przede wszystkim ustalić stan faktyczny, tj. wyjaśnić kwestię odprowadzania ścieków na grunt sąsiedni, tj. czy C.P. nielegalnie odprowadza ścieki na nieruchomość sąsiednią i czy działanie to powoduje szkodę na gruncie sąsiednim. Ustalenia te powinny doprowadzić do wydania decyzji w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne o nałożeniu bądź odmowie nałożenia określonych obowiązków. Nie może być uznane za załatwienie sprawy poinformowanie skarżącej, że C.P. okazał zawartą umowę na odbiór nieczystości oraz jeden rachunek, zwłaszcza, że jak wynika ze skargi zalewanie nieruchomości skarżącej nie ustało. Powyższe uprawnia do przyjęcia, że pismo z dnia [...] 2014 r. należało potraktować jako decyzję o odmowie nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, od której to decyzji przysługuje odwołanie.

19 W konsekwencji zaś należało uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. powinno potraktować pismo skarżącej z dnia 7 kwietnia 2014 r. jako odwołanie od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] 2014 r. o odmowie nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, nie zaś jako odwołanie od pisma informującego o sposobie załatwienia skargi, wniesionej w trybie art. 227 kpa. Powyższe uprawniało tut. Sąd do uwzględnienia skargi W.P. i uchylenia zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia [...] 2014 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.

20 Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę ustalenia Sądu.

21 Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej postanowiono zaś na podstawie art. 250 p.p.s.a. p.p.s.a.

22 AG