Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 października 2016 r., II SA/Łd 370/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 października 2016 r., II SA/Łd 370/16

Sentencja

1 Dnia 11 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2016 roku sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat P. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...]. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z powodu niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

3 Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] znak: [...], Starosta [...] nałożył na A.J. grzywnę w wysokości 200zł w celu przymuszenia z powodu niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr EZ/1/2016 w terminie określonym w upomnieniu z dnia 19 maja 2015r. Jednocześnie organ egzekucyjny nałożył obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej w wysokości 20zł, a także wezwał zobowiązanego do wykonania egzekwowanego obowiązku w terminie do dnia 30 kwietnia 2016r..

4 A.J. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, podnosząc że warunki klimatyczne nie pozwoliły na odnowienie powierzchni po wyciętym drzewostanie, a tym samym wykonanie zobowiązania w określonym terminie. Wnoszący zażalenie wskazał, że jest właścicielem gruntu i to on podejmuje decyzje z nim związane, a ponadto ponosi koszty zakupu sadzonek i ich nasadzenia, jak również wie najlepiej jak zarządzać swoją własnością. Jeżeli zaś Starostwo chce być decyzyjnym w tym zakresie, to winno partycypować w kosztach. W ocenie A.J. wydane postanowienie stanowi naruszenie prawa własności i wobec tego wniósł o jego uchylenie i zobowiązanie Starosty do zwrotu kosztów i poniesionych strat nasadzonego drzewostanu wynikającego z niekorzystnych warunków klimatycznych oraz umorzenie wszelkich kosztów w sprawie.

5 Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy przypomniał, że egzekwowany od zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego nr EZ/1/2016 obowiązek wynika z decyzji Starosty [...] z dnia [...]. znak: [...], na mocy której udzielono A.J. zezwolenia na dokonanie zrębu zupełnego na działce nr 379 (na powierzchni 0,44ha) oraz nr 403 (na powierzchni 0,16ha) w miejscowości W., gm. W. oraz zobowiązano go jednocześnie do odnowienia powierzchni po wykonanym zrębie w okresie 5 lat od usunięcia drzewostanu, tj. do dnia 30 kwietnia 2015r., które miało polegać na przygotowaniu gleby oraz nasadzeniu drzew gatunku: sosna zwyczajna w ilości 4.000 sztuk, brzoza brodawkowa w ilości 335 sztuk oraz dąb bezszypułkowy w ilości 335 sztuk. Organ podkreślił, że we wskazanym w powołanej decyzji terminie zobowiązany nałożonego obowiązku odnowienia nie wykonał, także mimo upomnienia skierowanego do niego w dniu 19 maja 2015r.

6 W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie obowiązek nałożony decyzją administracyjną nie jest wykonywany, a zatem organ egzekucyjny był uprawniony nałożyć na zobowiązanego grzywnę, aby wymusić na nim wykonanie obowiązku. Grzywna została ustalona na bardzo niskim poziomie, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016r. poz. 599 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.e.a.", jej maksymalna wysokość może wynieść 10.000zł. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zobowiązany może uwolnić się od konieczności zapłaty grzywny poprzez wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] , bowiem stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu.

7 W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że podniesione w zażaleniu okoliczności nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Obowiązek objęty egzekucją wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej, w której określono termin jego wykonania. Dzień 30 kwietnia 2015r. był ostatnim, a nie pierwszym dniem terminu, w którym skarżący był zobowiązany wykonać obowiązki nałożone decyzją Starosty [...] z dnia [...]. znak: [...]. Kolegium zaznaczyło, że to na skarżącym, jako właścicielu lasu, a nie na organie administracji leśnej, ciąży obowiązek odnowienia lasu. Obowiązek ten właściciel lasu realizuje na swój koszt oraz na swoje ryzyko. W tym miejscu organ powołał się na treść z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach, zgodnie z którym właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu.

8 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wywiódł A.J., zarzucając że postanowienie to jest krzywdzące i narusza prawo własności. Skarżący podkreślił, że jest właścicielem nieruchomości i na swój koszt oraz ryzyko podejmuje działalność na swojej własności. Ową działalność podejmować będzie w sytuacji, kiedy będzie widział ku temu okoliczności sprzyjające. Zdaniem skarżącego Starostwo nie ma prawa przymuszać go do wykonania jakiejkolwiek czynności, narażając tym samym na ryzyko poniesienia strat. A.J. zaznaczył przy tym, że Starostwo nie partycypowało w jakikolwiek sposób w kosztach nasadzenia ściętego lasu ani jego pielęgnacji. Wyjaśnił, że nie podjął jeszcze decyzji, czy na działkach po wyciętym drzewostanie dalej będzie las. Z powyższych względów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, ustanowienie adwokata z urzędu i umorzenie wszelkich kosztów w sprawie.

9 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu i podnosząc że kwestie zasadności obowiązku nałożonego na niego w decyzji Starosty [...] wskazanej w tytule wykonawczym nie mogą być rozważane w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż nie podlega w nim badaniu zasadność i wymagalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

11 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie zaś z treścią art. 134 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

12 Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...].

13 Wskazać należy, że zgodnie z art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Stosownie do art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000zł. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, chyba że egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego (art. 121 § 1 i 4 u.p.e.a.). Zaznaczyć należy, że grzywna, o której mowa, nie stanowi kary, lecz środek mający na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji (vide wyroki: NSA z dnia 10 maja 2012r. sygn. akt II OSK 312/11, WSA w Łodzi z dnia 8 maja 2014r. sygn. akt II SA/Łd 66/14, w Kielcach z dnia 29 września 2016r. sygn. akt I SA/Ke 436/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Stosownie bowiem do treści art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Zatem, jeżeli zobowiązany wykona egzekwowany obowiązek, nie będzie ponosił kosztów nałożonej przez organ grzywny w celu przymuszenia do wykonania owego obowiązku.

14 Jednocześnie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W tym miejscu przypomnieć należy, że mimo wydanego w dniu 19 maja 2015r. upomnienia skarżący nie wykonał obowiązku odnowienia powierzchni po wykonanym zrębie lasu. Organ egzekucyjny był zatem zobowiązany do podjęcia środków celem wyegzekwowania tego obowiązku. Egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek ma charakter niepieniężny, zatem organ egzekucyjny miał do dyspozycji środki wymienione w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. W niniejszej sprawie uznać należy, że organy dokonały prawidłowego wyboru środka egzekucyjnego jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, a zarazem prowadzącego do wykonania obowiązku. Przykładowo w razie orzeczenia środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego polegającego na wykonaniu nałożonego obowiązku przez osobę trzecią na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego, koszty wykonania obowiązku z pewnością byłyby wyższe niż w przypadku orzeczenia grzywny.

15 Zauważyć również należy, że określenie przez ustawodawcę tylko górnej granicy grzywny w celu przymuszenia oznacza, iż ustalenie wysokości grzywny następuje w ramach przyznanego organowi w tym względzie uznania administracyjnego. Organ wymierzając grzywnę winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, tak by skłonić zobowiązanego do określonego zachowania się. W okolicznościach niniejszej sprawy Starosta [...] nałożył na A.J. grzywnę w wysokości 200zł. Stwierdzić więc należy, że kwota nałożonej grzywny nie jest nadmierna, bowiem ustalona została w niskiej wysokości, biorąc pod uwagę jej górną granicę określoną w art. 121 § 2 u.p.e.a.

16 Odnosząc się zaś do argumentacji skargi stwierdzić trzeba, że sprowadza się ona do kwestionowania zasadności obowiązku odnowienia powierzchni po wykonanym zrębie lasu ustalonego decyzją Starosty [...] z dnia [...]. Przypomnieć wypada, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w celu egzekucji obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...]. znak: [...] wydanej na podstawie ustawy o lasach, która nakłada na właścicieli lasów między innymi obowiązek wprowadzania roślinności leśnej w lasach w okresie 5 lat od usunięcia drzewostanu. W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do art. 29 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Kwestionując postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie można zatem skutecznie podnosić zarzutów co do zasadności obowiązku, do którego grzywna ma przymusić. Możliwe jest natomiast podnoszenie okoliczności odnoszących się do dopuszczalności i prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w określonej wysokości. Ponadto stosownie do art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłaszania zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zatem w postępowaniu egzekucyjnym organ nie jest uprawniony do badania prawidłowości decyzji, w oparciu o którą został wystawiony tytuł wykonawczy. Wyeliminowanie tej ostatecznej decyzji administracyjnej jest dopuszczalne tylko w odrębnym, szczególnym trybie. W związku z tym także sąd administracyjny, rozpoznając zażalenie na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym wydanym na podstawie takiej decyzji, nie jest uprawniony do kontroli decyzji stanowiącej podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

17 Z powyższych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

18 O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a. w związku z § 4 i § 21 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. poz. 1801).

19 IB