Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2023 r., II SAB/Kr 164/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2023 r., II SAB/Kr 164/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krakowie w udzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia 26 kwietnia 2023 r. l. stwierdza, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krakowie dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krakowie do wydania aktu albo do dokonania czynności, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krakowie na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 II SAB/Kr 164/23

UZASADNIENIE

3 Pismem z dnia 23 lipca 2023 r. Stowarzyszenie S. (dalej: "skarżący") wywiodło skargę na bezczynność Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krakowie (dalej: "RDLP") w przedmiocie wniosku z dnia 26 kwietnia 2023 r., w której zarzuciło naruszenie:

4 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r. poz. 902 z późn. zm, dalej: u.d.i.p.) przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez RDLP w 2022 roku w mediach i przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 roku w ww. mediach;

5 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego zastosowanie i uznanie, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, a skarżący powinien był wykazać jej szczególną istotność dla interesu publicznego;

6 3) art. 64 § 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez jego zastosowanie i pozostawienie wniosku bez rozpoznania, podczas gdy ewentualny brak wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego nie może być traktowany jako brak formalny i w konsekwencji niedopuszczalne jest w takim wypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania, a nadto u.d.i.p. nie przewiduje możliwości pozostawienia wniosku bez rozpoznania

7 i wniosło o: (i) zobowiązanie RDLP do rozpoznania wniosku z dnia 27 kwietnia 2023 r.; (ii) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (iii) wymierzenie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."); (iv) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

8 W uzasadnieniu skargi podniesiono, że RDLP jest zobowiązana do udostępniania informacji w trybie u.d.i.p. i uszczegółowiającego zarządzenia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie zasad udostępniania informacji przez jednostki organizacyjne Lasów Państwowych (B.I.LP.2021.8/9.85 z dnia 2021.09.10), wnioskowana informacja dotyczy wydatkowania środków publicznych, którymi dysponuje RDLP, a RDLP źle interpretuje pojęcie informacji przetworzonej.

9 Informacja przetworzona to taka, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Twierdzenie, że nie posiada się informacji o wydatkach na publikację reklam i ogłoszeń i trzeba ją dopiero wytworzyć, jest co najmniej nie na miejscu. Skarżący nie wie w szczególności, jakich procesów intelektualnych wymagałoby stworzenie zestawienia poniesionych wydatków, które uzasadniałyby uznanie tej informacji za przetworzoną. Trudno bowiem uznać, że RDLP jako jednostka publiczna nie prowadzi zestawień księgowych, z których wynikałyby ponoszone przez nią wydatki. Nawet jeśli by uznać, że stworzenie takiego zestawienia/informacji jest na tyle angażujące organizacyjnie, że należy ocenić je za informację przetworzoną, to RDLP powinna była podać konkretne fakty, które tę okoliczność by potwierdzały. Tymczasem RDLP w żaden sposób nie udowodniła swojego stanowiska i postąpiła w sposób schematyczny – tak jak i inne Dyrekcje Regionalnych Lasów Państwowych – odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji.

10 Skarżący - choć nie zgadza się z zakwalifikowaniem wnioskowanej informacji jako informacji przetworzonej - wskazał, dlaczego należałoby uznać, że jej pozyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Coraz częstsze informacje o zarządzaniu Lasami Państwowymi w sposób polityczny i wykorzystywaniu majątku Lasów Państwowych do celów politycznych oraz wspierania tylko określonych podmiotów i mediów wymagają w interesie publicznym wyjaśnienia. RDLP jako podmiot publiczny powinna działać w sposób transparentny, a zasadą powinno być ujawnianie informacji o tej działalności. Informacje dotyczące wydatkowania środków i podmiotów na rzecz których to wydatkowanie nastąpiło jest informacją istotną dla interesu publicznego. Nie jest to informacja, której pozyskanie związane byłoby z jakimś celem prywatnym. Stowarzyszenie jest bowiem podmiotem, który realnie wykorzystuje udostępnione mu informacje dla dobra publicznego (prowadzi działalność edukacyjną i bezpłatne poradnictwo prawne, podejmuje działania na rzecz wprowadzenia realnych zmian w zakresie prawa do informacji, które stają się wielokrotnie przedmiotem zainteresowania mediów. Działania Stowarzyszenia służą więc szerszej grupie osób i celowi jakim jest naprawa istniejących struktur.

11 W odpowiedzi na skargę RDLP wniosła o oddalenie skargi w całości, ewentualnie umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

12 W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że wnioskodawca – w odpowiedzi na wezwanie z dnia 10 maja 2023 r. – nie wykazał przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego i podniósł jedynie argumentację "polityczną". W dniu 2 sierpnia 2023 r. RDLP wydała i wysłała decyzję nr 1/2023 w zakresie odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie wnioskowanym.

13 RDLP podniosła, że informacja przetworzona to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji. Stanowisko skarżącego stanowi przykład starej linii orzeczniczej, która słusznie traci na popularności. Współcześnie przeważa bowiem pogląd, że suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia przez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Przykładowo w orzecznictwie następujące rodzaje informacji zostały uznane za informację przetworzoną: (i) rozdział i przydział środków finansowanych (wszelkiego rodzaju i pod jakimkolwiek tytułem) przez samorząd województwa gminom oraz wszelkim jednostkom i osobom im podległym (sygn. akt I OSK 426/11), (ii) tabelaryczne listy odbiorców, którym organ przekazał pieniądze publiczne w ramach finansowania projektu i kopii zawartych umów (sygn. akt II SA/Kr 536/21), (iii) zestawienie informacji o wnioskach o udostępnienie informacji publicznej (sygn. akt I OSK 140/14), (iv) stworzenie zestawienia obejmującego pobory wody przez największych odbiorców prowadzących działalność gospodarczą w gminie (sygn. akt II SA/Wa 1262/19), (v) karty ewidencji zabytków archeologicznych wchodzących w skład ewidencji zabytków (sygn. akt I OSK 1477/12), (vi) wydane przez Starostwo decyzje o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych na terenach oznaczonych symbolem "RZ" i "RP" w aktualnych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (sygn. akt I OSK 792/11). Na podkreślenie zasługuje, że dwa ostatnie przykłady były ściśle związane z działalnością organu (nie stanowiły "produktu ubocznego" normalnej działalności).

14 Co do przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego RDLP podniosła, że korzyści z upublicznienia informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych na przetworzenie i muszą być przekonująco uprawdopodobnione. Przykładowo orzecznictwo za niewystarczające uznało wskazanie, że: (i) obywatele, którzy płacą podatki również na uczelnie publiczne w postaci subwencji oświatowych, dotacji publicznych mają prawo do szczegółowej informacji na temat wydatkowania tych środków publicznych (sygn. akt II SA/Kr 536/21); (ii) zagadnienia polityki metropolitalnej kraju mieszczą się w definicji interesu publicznego, bowiem odnosi się on do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa, w tym działaniem jego organów, a udzielenie wnioskowanej informacji umożliwić ma Stowarzyszeniu udział w procesie tworzenia metropolii, w tym podjęcie działań na rzecz usprawnienia i zracjonalizowania tego procesu. Wykorzystanie jej do przeprowadzenia badań naukowych, opracowania analiz i symulacji oraz podczas konferencji i seminariów dotyczących metropolii, pozwoli na wypracowanie rozwiązań uwzględniających specyfikę regionu kujawsko-pomorskiego, a nadto wpłynie na lepsze funkcjonowanie poszczególnych gmin i całego regionu (sygn. akt I OSK 426/11); (iii) wnioskowane informacje pozwolą na ostateczne wyjaśnienie zapisów miejscowego planu zagospodarowania w zakresie możliwości ich zabudowy, a także pozwolą na rozpoczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wydanych przez organ I instancji pozwoleń na budowę (sygn. akt I OSK 792/11). Przyjmuje się, że szczególny interes posiadają np. szkoły wyższe, Akademie Nauk i państwowe instytuty badawcze (jeżeli dana informacja wiąże się z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną grantem) czy posłowie zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny w jednostce samorządu terytorialnego lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu, bowiem osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów.

15 Na koniec RDLP podniosła, że skarga stanowi próbę dokonania nadużycia prawa do informacji przez skorzystanie z prawa dostępu do informacji publicznej w celu innym niż rzeczywiście deklarowany oraz – z ostrożności procesowej – wskazała, że ewentualna bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bo nie miały miejsca oczywiste lekceważenie wniosku i brak woli załatwienia sprawy. W dniu 2 sierpnia 2023 roku wydano decyzję odmowną, natomiast wolą organu było merytoryczne rozpoznanie wniosku, a w konsekwencji wezwanie pismem z dnia 10 maja 2023 roku do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, czego skarżący nie uczynił, wnosząc skargę do sądu.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

17 Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie

18 z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

19 (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

20 Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

21 Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

22 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

23 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

24 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

25 Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

26 W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

27 Zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej zwanej u.d.i.p.) udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony przez organ albo poprzez udzielenie żądanej informacji albo w drodze wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji z przyczyn wskazanych w przepisach prawa (wynikających ograniczeń w dostępie do informacji określonych w art. 5 u.d.i.p. oraz w przepisach szczególnych).

28 W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Państwowe Gospodarstwo Leśne – Lasy Państwowe jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1356 z późn. zm.), zarządza lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentuje Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia.

29 Wątpliwości Sądu nie budzi też kwestia kwalifikacji prawnej żądanej informacji jako informacji publicznej, jest to zresztą niesporne między stronami.

30 Nie ma też wątpliwości co do istotnych w tym postępowaniu faktów:

31 - wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej złożony został w dniu 26 kwietnia 2023 r. (elektronicznie),

32 - w dniu 10 maja 2023 r. organ wezwał skarżące Stowarzyszenie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, uprawniającego do uzyskania informacji przetworzonej,

33 - w dniu 23 maja 2023 r. skarżące stowarzyszenie udzieliło organowi odpowiedzi,

34 - w dniu 23 lipca 2023 r. stowarzyszenie złożyło rozpatrywaną obecnie skargę na bezczynność, a to wobec braku jakiejkolwiek dalszej reakcji organu i załatwienia sprawy.

35 Jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz z załączonych akt sprawy, w dniu 2 sierpnia 2023 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krakowie wydał decyzję znak DS.0172.13.2023 o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

36 Wobec zatem załatwienia wniosku strony skarżącej poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, po wniesieniu skargi lecz przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw by orzekać o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt. II wyroku.

37 Sąd zaznacza przy tym, że kwestia rozstrzygnięcia czy żądana informacja jest informacją prostą czy przetworzoną, obecnie może nastąpić już tylko w postępowaniu wywołanym skargą na przywołaną wyżej decyzję.

38 Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podjęcie przez organ działania po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy, lecz przekroczenie to musi być również nacechowane brakiem woli załatwienia sprawy oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie to jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn.

39 Rażącego naruszenia prawa w niniejszej sprawie Sąd upatruje w tym, że po wskazaniu i uzasadnieniu w dniu 23 maja 2023 r. przez stronę skarżącą istotnego interesu publicznego w żądaniu uzyskania informacji publicznej – jak twierdzi organ – przetworzonej, organ nie podjął żadnej dalszej czynności. Dopiero wpływ skargi w dniu 23 lipca 2023 r. skłonił organ do załatwienia sprawy. Tymczasem rozpatrywanie wniosków o dostęp do informacji publicznej powinno następować niezwłocznie, w zasadzie bez konieczności stosowania dodatkowych środków prawnych. W tej sytuacji Sąd doszedł od przekonania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. I wyroku

40 W pkt. III wyroku sad oddalił skargę w zakresie, w jakim dotyczyła ona wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sadow administracyjnych, rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. W niniejszej sprawie, wobec załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej przed wydaniem wyroku, nie ma już konieczności dyscyplinowania organu.

41 O kosztach orzeczono w pkt. IV wyroku na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania, tj.: wpis – 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego - 480 zł, uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa procesowego – 17 zł.