Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2018 r., II SAB/Kr 142/18
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2018 r., II SAB/Kr 142/18
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] Towarzystwo [...] z siedzibą w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2017r.; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w K. na rzecz skarżącego A. G. zwrot kosztów postępowania w kwocie 100 (słownie: sto) złotych.
Uzasadnienie
2 A. G. w dniu 27 marca 2017 r. wystąpił do [...] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w K. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek brzmiał następująco cyt:
3 1. "Proszę o kopię protokołu z kontroli KTOZ jesienią 2012 wraz z kserem wykonanych zdjęć na terenie nieruchomości w K. przy ul. [...].
4 2. Czy [...] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w K. przeprowadziło kontrole poadopcyjne siedmiu spośród dziesięciu psów ukradzionych (bez ważnych licencji w dniu 21.12.2012 ) przez KTOZ z posesji przy ul [...] w K., które w przeciwieństwie do pozostałych trzech psów z tej grupy wg informacji udzielonej przez KTOZ przeżyły pobyt oraz "opiekę" w schronisku prowadzonym przez KTOZ i zostały przez KTOZ oddane jako psy okaleczone kastracją i sterylizacją pomimo ich unikatowego w Polsce francuskiego pochodzenia osobom trzecim (tak zwane adopcje, a de facto dysponowanie cudzą własnością- zawsze bowiem będziemy uważać się za prawowitych ich właścicieli, którym KTOZ nie zaoferowało ŻADNEJ pomocy dla tych 10 psów ).
5 3. Jeśli kontrole poadopcyjne psów o których mowa w pkt. 1 niniejszego wniosku zostały przeprowadzone, proszę o przysłanie kopii protokołów z tych kontroli poświadczonych "za zgodność z oryginałem" przez prezesa KTOZ lub inną upoważnioną osobę. Jeśli takie kontrole nie zostały przeprowadzone proszę o podanie powodu tych zaniechań.
6 4. Czy którakolwiek z osób którym KTOZ przekazało psy o których mowa w pkt 1 niniejszego wniosku zgłosiła śmierć lub eutanazję przekazanego jej zwierzęcia. Jeśli tak proszę o informację którego psa informacja dotyczy oraz o dacie i przyczynie śmierci psa oraz przekazanie kopii wyniku sekcji zwłok."
7 W piśmie z 26 października 2017 r. A. G., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w K.. Skarżący domagał się zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 od daty zwrotu akt, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, zobowiązania organu do ukarania kara dyscyplinarną pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga ta została przekazana postanowieniem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
8 W uzasadnieniu skarżący podniósł, że czuje się pokrzywdzony bezprawnym odebraniem jego rodzinie psów i ma prawo uzyskać informację jakie są ich dalsze losy. W ocenie skarżącego, [...] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w K. nie działa w interesie zwierząt, nie opiekuje się należycie będącymi pod jego opieką zwierzętami, jak również nie prowadzi transparentnej polityki finansowej. W dalszej części uzasadnienia argumentował, że stowarzyszenie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w zakresie w jakim zostało mu to przekazane przez gminę i jako taki podmiot jest zawiązane do udostępnienia informacji publicznych.
9 W odpowiedzi na skargę, [...] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w K. wyjaśniło, że wniosek złożony przez skarżącego jest wnioskiem, który w ocenie towarzystwa dotyczy informacji przetworzonej zmierzającej do realizacji celów osobistych, nie publicznych.
10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
11 Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
12 W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
13 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
14 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
15 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
16 Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały
17 miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o
18 istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości
19 okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce
20 wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo
21 istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął
22 stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty
23 lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy
24 też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.
25 W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z 6
26 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. z 2016 r. poz. 1764).), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań
27 publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji
28 publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo
29 odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji
30 publicznej w rozumieniu ustawy.
31 Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące
32 zadania publiczne. Z treści art. 4 ust. 1-5 tej ustawy, a zwłaszcza z użytego w jego konstrukcji sformułowania "w szczególności"
33 wynika, że dokonane przez ustawodawcę wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru
34 wyczerpującego. W powyższej regulacji elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji
35 publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 ma charakter porządkujący i
36 pozwala na rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do określonych podmiotów. Regulacja ta nie wyklucza istnienia innych
37 podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, pozostają
38 zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura organizacyjna i własnościowa takich podmiotów nie ma
39 decydującego znaczenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w tezie 1 do wyroku z 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 45/14). Gmina
40 Miejska K. zapewnia opiekę nad bezdomnymi zwierzętami poprzez utrzymywanie schroniska dla bezdomnych zwierząt w K.,
41 mieszczącego się przy ul. [...]. Zasady funkcjonowania schroniska reguluje umowa zawarta z [...] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w K. , która obejmuje również obowiązek wyłapywania bezdomnych zwierząt z terenu K., co zapewnia nie tylko ochronę ludzi
42 przed tymi zwierzętami, ale również ochronę tych zwierząt. Powyższa umowa została zawarta w związku z realizacją przez gminę obowiązków
43 wynikających z ustawy o ochronie zwierząt, który w art. 11a zobowiązuje radę gminy do podjęcia corocznie do dnia 31 marca, uchwały w
44 sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust.1). Zgodnie z ust. 2 program obejmuje w
45 szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich
46 dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5)
47 poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia
48 miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem
49 zwierząt. Natomiast w myśl ust. 4 realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3–6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu
50 schronisko dla zwierząt. Należy również wskazać, że [...] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w K. pobiera od właścicieli psów opłaty za
51 posiadanie psa. Opłata za posiadanie psa jest opłatą lokalną zgodnie z ustawą z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych
52 (Dz. U. z 2014 r., poz. 849 ze zm.). Zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłaty określa, w drodze
53 uchwały, rada gminy, z uwzględnieniem górnej granicy stawki ogłoszonej przez Ministra Finansów w drodze obwieszczenia. Rada gminy może
54 zarządzić pobór tej opłaty w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso. Na mocy uchwały Rady Miasta
55 Krakowa Nr L/663/12 z 27 czerwca 2012 r. w sprawie opłaty od posiadania psów określono wysokość opłaty oraz jej inkasenta. W § 4 ust. 1
56 ustalono, że zarządza się pobór opłaty od posiadania psów w drodze inkasa. W ust. 2. Inkaso opłaty od posiadania psów powierzono
57 [...] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w K.. W ust. 3 ustalono wynagrodzenie za inkaso w wysokości 99% pobranej i
58 wpłaconej kwoty. Zatem z powyższego wynika, że [...] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w K. sprawuje powierzone mu zadania publiczne i
59 w tym zakresie działa jak organ publiczny. Dysponuje także w tym zakresie środkami publicznymi (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 stycznia
60 2015r., sygn. akt II SAB/Kr 216/15, wyrok WSA w Krakowie z 9 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 50/16).
61 Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację
62 publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 ustawy wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na
63 mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy (katalog otwarty), co prowadzi do wniosku, że - co
64 do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy,
65 stanowi informację publiczną.
66 W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą
67 wiadomość dotyczącą sfery faktów, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które
68 realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla
69 się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile odnosi
70 się do faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13).
71 Podkreślić należy, że celem konstytucyjnego zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji o działaniach organów władzy publicznej
72 jest zapewnienie transparentności w działaniach tychże organów, w szczególności wiążących się z wydatkowaniem środków publicznych.
73 Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do
74 informacji publicznej). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego za wyjątkiem
75 sytuacji, gdy informacja publiczna jest informacją przetworzoną (jeżeli podmiot tak uważa, to powinien wówczas wezwać wnioskodawcę do
76 wykazania interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji).
77 W ocenie Sądu, informacje objęte wnioskiem skarżącego z 27 marca 2017 r. stanowią informację publiczną, przy czym brak podstaw do
78 uznania jej za informację przetworzoną. Wniosek obejmował żądanie udostępnienia kopii protokołów kontroli, informacji o ewentualnie
79 przeprowadzonych kontrolach, jak również informacji o dalszym losie zwierząt będących okresowo pod opieką schroniska i oddanych
80 następnie do adopcji. Przeprowadzanie interwencji, w wyniku których właścicielom odbierane są zwierzęta mieści się w zakresie
81 obowiązków Towarzystwa, jakie wynikają z umowy zawartej z gminą, finansowanej ze środków publicznych. Wszystkie protokoły z kontroli
82 stanowią zapis czynności urzędowych i jako takie stanowią informację publiczną, odrębną kwestią jest możliwość odmowy udostępnienia
83 informacji z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.o.d.i.p. czy też ich częściowego zanominizowania, o czym będzie mowa w dalszej części
84 uzasadnienia. Należy uznać, że obywatel ma również prawo domagać się informacji dotyczących losów podopiecznych schroniska, w sytuacji
85 gdy placówka takimi danymi dysponuje.
86 Z uwagi na obawy [...] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w K. zawarte w odpowiedzi na skargę warto przypomnieć, że udostępnienie
87 informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W sytuacji
88 uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających
89 dostęp do informacji publicznej, podmiot obowiązany winien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 17 ust. 1 w
90 zw. z art. 16 u.d.i.p. - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Zaznaczenia wymaga, że możliwe jest udostępnienie
91 informacji publicznej w sposób nienaruszający dóbr chronionych, poprzez tzw. anonimizację danych wrażliwych. W takim wypadku nie
92 zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku
93 odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Natomiast w takiej
94 sytuacji ocenie sądu rozpatrującego skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podlega sposób i
95 zakres dokonanej przez organ anonimizacji, a w szczególności, czy nie niweczy ona pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania
96 informacji o konkretnie wskazanych sprawach publicznych (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2339/13). Z kolei w
97 sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie dysponuje żądaną informacją publiczną winien pisemnie poinformować o tym wnioskodawcę mając na
98 względzie, że taka informacja nie wymaga formy decyzji administracyjnej.
99 Konkludując powyższe rozważania należy wskazać, że KTOZ nie zrealizowało wniosku skarżącego, zajmując błędne stanowisko, że fakt, że
100 skarżący domaga się informacji dotyczącej psów które zostały mu (i jego rodzinie) odebrane w czasie interwencji usprawiedliwia brak
101 reakcji na wniosek. Przyjąć jednak należy, że podmiot będący właścicielem zwierząt ma prawo uzyskać informacje co do ich losów, stanu
102 itd. w okresie ich przebywania w schronisku pod opieką KTOZ, chyba że informacje te dostępne są dla niego w inny sposób lub w innej
103 procedurze. W związku z powyższym sąd zobowiązał [...] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w K. do wydania aktu lub dokonania czynności
104 w wyniku rozpoznania wniosku z 30 maja 2017 r. w zakreślonym 14-dniowym terminie.
105 Jednocześnie sąd uznał, że bezczynność KTOZ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zaniechanie
106 w udostępnieniu żądanej informacji publicznej nie wynikało ze złej woli organu, a z mylnie pojętego obowiązku dbania o zwierzęta będące
107 pod jego opieką. Ponadto wniosek skarżącego stanowił powielenie treści wniosku złożonego przez żonę A. G.. Wreszcie sąd
108 dokonując oceny skali zaniedbania organu wziął również pod uwagę fakt, że [...] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami w K. nie jest
109 podmiotem wyspecjalizowanym w zakresie postępowań administracyjnych i sprawy o informację publiczną stanowią dla niego nową materię.
110 Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia na organ grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Za niecelowością nałożenia grzywny przemawiają te
111 same argumenty, które przesądziły, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto żądanie skarżącej dotyczące
112 zobowiązania KTOZ do ukarania karą dyscyplinarną pracownika winnego niezałatwieniu sprawy w terminie nie mieści się w zakresie ustawy
113 o dostępie do informacji publicznej, ani w zakresie art.149 p.p.s.a. W konsekwencji sąd oddalił skargę w zakresie opisanych wyżej
114 żądań w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
115 Kończąc należy wskazać, że identycznie został rozpoznany identyczny wniosek innego podmiotu w sprawie II SAB/Kr 234/17, a wydany w tej
116 sprawie wyrok jest prawomocny.
117 O kosztach orzeczono na podstawie art 200 p.p.s.a. Zasądzone koszty to wpis od skargi w kwocie 100 zł.