Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2020 r., II SA/Kr 880/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2020 r., II SA/Kr 880/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2020 r. sprawy ze skarg B. J., M. S. i A. W. na uchwałę Nr XII/183/2015 Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki" I. odrzuca skargi B. J. i skargę A. W., II. w uwzględnieniu skargi M. S. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, odrzuca skargę M. S. w zakresie dotyczącym § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały, a w pozostałej części skargę M. S. oddala, III. zasądza od Gminy Z. na rzecz skarżącej M. S. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Skarżący B. J., M. S. i A. W. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na uchwałę Nr XII/183/2025 Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki".

3 Skarżąca B. J. złożyła dwie skargi na przedmiotową uchwałę. Pierwsza skarga wniesiona została dnia 23 lipca 2019 r do Urzędu Miasta Zakopane, zarejestrowana do sygn. akt II SA/Kr 880/19. Jednocześnie z wniesieniem tej skargi w dniu 23 lipca 2019 r skarżąca wezwała Radę Miasta Zakopane do usunięcia rażącego naruszenia prawa i uchylenia uchwały. Druga skarga wniesiona została dnia 25 listopada 2019 r do Urzędu Miasta Zakopane, zarejestrowana do sygn. akt II SA/Kr 1458/19. Jednocześnie z wniesieniem tej skargi w dniu 25 listopada 2019 r skarżąca wezwała Radę Miasta Zakopane do usunięcia rażącego naruszenia prawa i uchylenia uchwały.

4 Skarżąca A. W. wniosła skargę w dniu 9 sierpnia 2019 r , która nie została opłacona. Zarządzeniem z dnia 9 grudnia 2019 r wezwano skarżącą do wykonania prawomocnego zarządzenia z dnia 3 października 2019 r o wezwaniu do uiszczenia wpisu w kwocie 300 zł. wezwanie do wykonania obowiązku, prawidłowo doręczone w dniu 13 grudnia 2019 r nie zostało wykonane. Braki fiskalne skargi nie zostały usunięte.

5 Skarga M. S. została wniesiona w terminie, braki formalne i fiskalne zostały prawidłowo usunięte, wobec tego Sąd przystąpił do merytorycznego badania jej zasadności.

6 We wniesionej skardze M. S. domagała się na zasadzie art 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Nr XII/183/2025 Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki" w całości oraz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła obrazę i pogwałcenie ustawowych zasad procesowych – norm prawnych oraz ignorancję woli ustawodawczej w zakresie gwarancji stosowania zasad praworządności przez organy państwowe, działając tym na szkodę interesu publicznego i interesu jednostki.

7 Skarżąca jest właścicielką nieruchomości - działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] w Zakopanem pozostającej w granicach obszaru parku kulturowego i z tego wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

8 Skarżąca szczegółowo zarzuciła, że z art. 17 ust 1 ustawy o ochronie zabytków wynika, że w uchwale o utworzeniu parku kulturowego nie można nakładać obowiązków, w związku z tym § 8 ust 1 uchwały , jest nałożony na mieszkańców bez podstawy prawnej. Następnie zarzuciła naruszenia zgodności z prawem § 4 ust 1 pkt 3 i § 5 ust 1 pkt 3 uchwały w zakresie w jakim określone w tych przepisach zakazy nie mają zastosowania do "imprez, działalności i wydarzeń" realizowanych przez Burmistrza Miasta Zakopane, bądź przy jego współudziale. Sprawdzenia pod względem zgodności z prawem ma wymagać także samo ustalenie obszaru, na którym Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki obowiązuje. Nieruchomość skarżącej położona jest przy [...] z dala od ulicy Krupówki a Park Kulturowy obejmuje również ten [...]. Jak zapytuje skarżąca czy przy tworzeniu uchwały nie maiły znaczenia lokalne interesy, znajomości i koligacje. Zdaniem skarżącej wprowadzone zakazy i ograniczenia nie są zgodne z zasada proporcjonalności a przecież organy stoja na straży praworządności. Te bezprawne działania organu są czynnościami ze szkodą dla interesu publicznego, które dostrzega skarżąca przez pryzmat interesu społecznego, co rodzi bezwarunkową konieczność skierowania skargi. W tej sytuacji nie sposób nie formułować zarzutów dotyczących § 4 ust 1 pkt 1 i niezgodności z prawem § 3 ust 1 pkt 1 i ust 2, § 4 ust 1 pkt 1 i 3 , § 5 ust 1 pkt 3 oraz § 8 ust 1 uchwały.

9 W odpowiedzi na tę skargę M. S. Rada Miasta Zakopane wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie a same zarzuty uznała są bezpodstawne. Podkreślając, że zaskarżona uchwała była już dwukrotnie przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawach II SA/Kr 1427/15 i II SA/Kr 857/18 oraz prawomocnie zakończona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie do sygn. akt II OSK 1803/19. Skarga wniesiona obecnie przez skarżącą artykułuje jedynie dwa konkretne zarzuty, dotyczące przepisów, których nieważność stwierdził NSA w Warszawie. Skarga przynajmniej w części jest kompilacją fragmentów różnych pism wnoszonych przez strony tamtych postępowań. Sformułowane zarzuty zostały już rozpatrzone przez Sąd prawomocnym orzeczeniem.

10 Wszystkie skargi zostały wniesione odrębnie do sygn. akt II SA/Kr 880/19, II SA/Kr 1458/19, II SA/Kr 1104/19, II SA/Kr 1105/19. Na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2020 r , na zasadzie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) połączono je do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, bowiem dotyczą tej samej uchwały.

11 Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

12 Skargi B. J. zostały odrzucone (pkt I wyroku) na zasadzie art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała Rady Miasta Zakopane wydana została 2015 roku, zatem aby ją skutecznie zaskarżyć należało przed jej wniesieniem wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa a następnie zachować termin do wniesienia skargi. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa można składać tylko raz, każde kolejne jest bezskuteczne i nie otwiera nowego terminu do wniesienia skargi.

13 B. J. wezwała do usunięcia naruszenia prawa dwukrotnie: w dniu 23 lipca 2019 i tego samego dnia wniosła skargę w sprawie II SA/Kr 880/19 oraz w dniu 25 listopada 2019 i tego samego dnia wniosła skargę zarejestrowaną pod sygn. II SA/Kr 1458/19

14 Obie skargi B. J. - złożone tego samego dnia, co wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie są wniesione w terminie, bowiem pierwsza z nich jest przedwczesna, a druga spóźniona. Przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w dawnej wersji, – która ma zastosowanie do zaskarżonych uchwał sprzed 2017 roku stanowią, że:

15 Art. 52 § 3 p.p.s.a. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

16 § 4. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania.

17 Art. 53 § 2 p.p.s.a. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

18 Skarga B. J. z dnia 23 lipca 2019 r powinna być wniesiona, co najmniej następnego dnia po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa a nie w tym samym dniu jak zrobiła to skarżąca. Natomiast skarga z dnia 25 listopada 2019 r jest spóźniona, bowiem termin 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (23 lipca 2019 r) nie został zachowany.

19 Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie: " przyjmuje się, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi "surogat środka odwoławczego" wynikającego z przepisów ustaw procesowych, czy "nadzwyczajny środek zaskarżenia", którego zastosowanie jest niezbędne do uruchomienia sądowej kontroli w tych przypadkach, gdy prawo nie przewiduje zwykłych środków odwoławczych. ... Podkreśla się również, że z punktu widzenia skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego, niezbędną czynnością procesową jest skorzystanie wcześniej ze środka zaskarżenia zwykłego albo nadzwyczajnego, wprowadzonego do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu stworzenia organowi możliwości autorewizji swojego działania i ograniczenia obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji. ( uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie I FPS 1/16 w sprawach dotyczących czynności materialno-technicznych oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. I OSK 1579/15 i postanowienie z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3044/15 w sprawach ze skarg na bezczynność/przewlekłe prowadzenia postępowania).

20 Skarga A. została odrzucona (pkt I wyroku) na zasadzie art. 220 § 3 p.p.s.a.

21 Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez

22 kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i

23 między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30

24 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w

25 szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 §

26 2 pkt 6). Z kolei zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie

27 będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

28 Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że wniesiona skarga M. S. zasługuje na uwzględnienie wyłącznie w zakresie stwierdzenia nieważności § 5 ust 1 pkt 3 zaskarżonej

29 uchwały, skarga ta podlega odrzuceniu w zakresie dotyczącym § 4 ust 1 pkt 3 oraz § 8 ust 1. W pozostałej części, jako bezzasadna podlega oddaleniu, o czym orzeczono w punkcie II wyroku.

30 W pierwszej kolejności należy odnieść się do legitymacji skarżącej do wywiedzenia skargi. Skarga zostały wniesione na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz. U. z

31 2017 r, poz. 1875 z póżn. zm.) Stosownie do tego przepisu - Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu

32 administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

33 W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia

34 dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub

35 uprawnienia jest, zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub

36 uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego

37 lub procesowego).

38 Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego

39 interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy

40 obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09) .

41 Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny ( wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa

42 miejscowego. Istotne by był wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (

43 wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09).

44 W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżąca M. S. wykazała swoją legitymację do wniesienia skarg w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r, poz.

45 1875 z póżn. zm.), bowiem posiada interes prawny w jej zaskarżeniu, jako właściciel nieruchomości położonej w obszarze ustanowionego Parku Kulturowego.

46 Z treści art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do

47 usunięcia naruszenia prawa, przy czym skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w

48 terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa.

49 Określenie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty wydawane przez organy samorządowe był przedmiotem budzącym rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co

50 doprowadziło ostatecznie do wydania przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OPS 2/2007 (ONSAiWSA2007/3 , poz. 60).

51 Wedle zawartego w niej stanowiska, wyłączenie stosowania art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a w sprawach dotyczących skarg na akty podejmowane przez organy gminy wynika jedynie z faktu, że ustawa o samorządzie

52 gminnym sama określiła, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Zatem został wskazany własny, swoisty tryb

53 "odwołania się" od uchwały. Jednakże opisane wyłączenie nie ma wpływu na tryb dochowania terminu do wniesienia skargi wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a.. Wobec tego termin do wniesienia skargi do sądu

54 administracyjnego jest zależny od niezbędnej czynności, jaką było uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia i liczony jest w następujący sposób: w przypadku udzielenia przez organ

55 odpowiedzi na wezwanie – strona ma trzydzieści dni na wniesienie skargi od dnia jej doręczenia; jednakże, gdy organ nie udzielił odpowiedzi, strona może wnieść skargę do sądu w terminie

56 sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Skarżąca wystosowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa związanego z uchwaleniem uchwały i domagała się jej

57 uchylenia w piśmie z dnia 30 lipca 2019 r.

58 Kontrola dokonana przez sąd administracyjny następuje wyłącznie pod kątem legalności a nie celowości podjęcia uchwały lub zastosowanych konkretnych rozwiązań. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa

59 miejscowego i stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze w niej wskazanym a wydana została na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym oraz

60 art. 16 ust 1 i 2 oraz art. 17 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

61 Oceniając zaskarżoną uchwałę Rady Miasta Zakopane Sąd stwierdza, że została ona podjęta, w granicach upoważnienia ustawowego, które wyznacza art. 16 ust 1 i 2 oraz art. 17 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca

62 2003 r o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

63 Wymagania procedury w stopniu niezbędnym do podjęcia przez Radę Miasta Zakopanego zaskarżonej uchwały zostały zachowane, a sama zasadność utworzenia parku kulturowego nie budzi wątpliwości bowiem te

64 kwestie były przedmiotem badania sądowoadministracyjnego .

65 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolowały już zaskarżoną uchwałę – WSA wyrokiem z dnia 3 października 2018 r., sygn. II SA/Kr 857/18 oddalił

66 skargi:A. Z. F. s. A. , A. F. s. E. , A. K. i D. G.

67 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2019 r., sygn. II OSK 1803/19

68 W punkcie 1 uchylił zaskarżony wyrok w części i stwierdził nieważność

69 § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały:

70 § 4. 1. Na terenie Parku Kulturowego w miejscach widocznych z ulicy Krupówki, Placu Niepodległości, oraz z części ulicy T. Kościuszki znajdującej się w Parku Kulturowym, ustanawia się zakaz:

71 3) prowadzenia wszelkiej działalności rozrywkowej lub artystycznej oraz wszelkich form sztuki ulicznej poza lokalem użytkowym, za wyjątkiem malarzy i portrecistów oraz imprez i działalności

72 realizowanych przez Burmistrza Miasta Zakopane, bądź przy jego współudziale;

73 § 8 ust 1 zaskarżonej uchwały:

74 § 8. 1. Właściciele, zarządcy nieruchomości i użytkownicy obiektów i elementów zagospodarowania przestrzeni położonych na terenie Parku Kulturowego, zobowiązani są do dostosowania się do przepisów

75 uchwały w terminie do 1 lipca 2016 r. poprzez likwidację elementów zagospodarowania niezgodnych z § 3 oraz zmianę nośników ogłoszeń reklamowych i tablic na formy zgodne z § 5 uchwały; z zastrzeżeniem

76 ust. 2

77 W punkcie 2 oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części.

78 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi – i w tym zakresie, oprócz dwóch powyższych przepisów, których nieważność została stwierdzona wyrok również jest prawomocny.

79 Stosownie do art. 170 i art. 171 p.p.s.a - Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych

80 także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

81 Skarga M. S. obejmuje całą uchwałę, przy czym szczegółowo wskazano również te przepisy, których nieważność została stwierdzona:

82 "W tej sytuacji nie sposób nie formułować zarzutów, że § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały nr Xll/183/2015 Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r., nie znajduje oparcia w żadnym z przepisów art. 17 ust. 1

83 u.o.z. Nie sposób też nie podnieść zarzutu niezgodności z prawem § 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 1 i 3, § 5 ust. 1 pkt 3 oraz § 8 ust. 1 uchwały. (...)

84 Nie sposób też nie formułować zarzutu naruszenia art. 2 u.s.g. Zarzut ten dotyczy zgodności z prawem § 4 ust. 1 pkt 3 i § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały w zakresie, w jakim określone w tych przepisach zakazy

85 nie mają zastosowania do "imprez, działalności i wydarzeń" realizowanych przez Burmistrza Miasta Zakopane, bądź przy jego współudziale. (...)

86 Mając powyższe na uwadze uznać należy, że uchwała nr Xll/183/2015 Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r., w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy

87 Krupówki" powinna być uchylona w całości albowiem wprowadzone tą uchwałą zakazy i ograniczenia nie znajdują oparcia w art. 17 ust. 1 u.o.z., i nie są zgodne z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art.

88 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie odpowiadają wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasadzie dostatecznej określoności przepisów prawa."

89 Z tak wymienionych w skardze przepisów § 4 ust. 1 pkt 3 i § 8 ust. 1 już są wyeliminowane i nie obowiązują - w tej sytuacji brak jest przedmiotu zaskarżenia a skarga M. S. w tym zakresie

90 podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

91 Pozostałe szczegółowe zarzuty skargi M. S. nie były trafne, były już przedmiotem rozważań WSA w Krakowie i NSA w Warszawie , bądź były w skardze jedynie ogólnie podniesione bez związania

92 ich z indywidualnym interesem prawnym skarżącej. Argumenty zaprezentowane w odpowiedzi na skargę przez Radę Miasta Zakopanego są przekonujące i trafne.

93 Zasada proporcjonalności w realizowaniu podstawowych funkcji państwa została zaskarżoną uchwałą zachowana.

94 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r ( Dz. U. z 1997 r , nr 78 , poz. 483) dopuszcza wprowadzenie w drodze ustawy ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i

95 praw konstytucyjnych. Warunkiem wprowadzenia tych ograniczeń może być ich bezpośredni związek z ochroną środowiska bądź zdrowia. Prawa i wolności jednostki nie mają charakteru absolutnego i mogą być

96 ograniczane.

97 Jak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym

98 państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty

99 wolności i praw.

100 Te ważne wartości chronione konstytucyjnie dopuszczają wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw, celem realizacji dobra wspólnego.

101 Trzeba mieć na względzie, że przy dokonywaniu oceny zgodności z prawem uchwały należało rozważyć istniejącą kolizję interesów: z jednej strony interesu właścicieli nieruchomości (właściwie wyłącznie

102 interesu prywatnego i ekonomicznego ) a z drugiej strony interesu całej społeczności Miasta Zakopanego zainteresowanego zachowaniem ponadczasowego dziedzictwa kulturowego centrum Zakopanego, chroniąc

103 przestrzeń mająca szczególną wartość jako całość.

104 Przy podejmowaniu samej uchwały, ale także przy dokonywaniu jej kontroli sądowoadministracyjnej z jednej strony należało, zatem zważyć na interes ekonomiczny właścicieli nieruchomości i osób

105 prowadzących w obszarze parku kulturowego działalność gospodarczą a z drugiej strony na zachowanie ponadczasowych wartości kulturowych miejsca, w imię ochrony zabytków, stworzenie warunków

106 zabezpieczających historycznie ukształtowaną przestrzeń.

107 Konfrontacja tych dóbr chronionych prowadzi do wniosku, że względy ogólno - społeczne do których odwołuje się zaskarżona uchwała korzystają ze szczególnej ochrony, a interes publiczny i prywatny

108 zostały właściwie wyważone i pogodzone. Art. 17 ust 2 ustawy o ochronie zabytków przewiduje możliwość uzyskania odszkodowania w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek

109 ustanowienia na terenie parku kulturowego zakazów i ograniczeń.

110 Rozważając zakaz nadmiernej ingerencji ustawodawcy w prawa i wolności obywatelskie ( zasada proporcjonalności ) Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 1995 r , Sygn. K11/94 wskazał że

111 rozważanie, czy zakaz ten nie został naruszony przez ustawodawcę uwzględniać powinno specyfikę poszczególnych praw i wolności jednostki (surowsze standardy oceny przykładać należy np. do regulacji

112 praw i wolności osobistych i politycznych niż do praw ekonomicznych czy socjalnych), bo z tego wynikają ogólne granice dopuszczalnych ograniczeń.

113 Rozważania te powinny następnie udzielać odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja

114 ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków: 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; 3) czy efekty wprowadzanej

115 regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela

116 Zapoznając się w szczególności z materiałami związanymi z przygotowywaniem samej Uchwały Rady Miasta Zakopanego, jej treścią normatywną i uzasadnieniem, przebiegiem sesji Rady Miasta Zakopane z dnia 3

117 września 2015 r oraz Planem ochrony Parku Kulturowego Obszaru Ulicy Krupówki stwierdzić należy, że wartości podlegające ustawowej ochronie zostały właściwie przez Radę Miasta Zakopanego przy

118 podejmowaniu zaskarżonej uchwały rozważone w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

119 Stosownie do art. 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP - Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym,

120 społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

121 Konstytucyjna zasada równego traktowania wszystkich w określonych sytuacjach na terenie Parku Kulturowego została zachowana, bowiem zaskarżona uchwała obowiązuje wszystkich ( mieszkańców i

122 przyjezdnych, podmioty gospodarcze). Podmioty podobne ( określonej kategorii) poddane są podobnym sytuacjom prawnym.

123 Nie została naruszona konstytucyjna zasada ochrony własności wyrażona w art. 64 ust 2 i 3 Konstytucji RP , który stanowi że własność , inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równiej

124 dla wszystkich ochronie prawnej ( ust 2 ) własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Prawo własności nie ma, bowiem

125 charakteru bezwzględnego a stosownie do art. 140 kodeksu cywilnego wykonywanie prawa własności odbywa się " w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". Właściciele

126 nieruchomości mogą utrzymywać nieruchomość w należytym stanie stosując się do wymogów uchwały, która chroni cele społeczne,

127 Zakres związania uchwałą nie godzi w wykonywanie prawa własności, czyli bezpośrednio nie kształtuje praw i obowiązków skarżącej. Uchwała bezpośrednio nie określa ani nie ogranicza prawa własności, co

128 najwyżej w sposób pośredni oddziałuje na jego przyszłe wykonywanie. Większość ograniczeń prawa własności którego treść i wykonywanie określa art. 140 kc ma charakter publicznoprawny ( administracyjny

129 ) a treść własności kształtują ograniczenia ustawowe i zasady współżycia społecznego natomiast sposób korzystania wyznacza społeczno – gospodarcze jego przeznaczenie. Są to konkretne dyrektywy

130 interpretacyjne, które należy wziąć pod uwagę przy stosowaniu i wykładni przepisów dotyczących własności. Przy wykonywaniu prawa własności właściciel powinien liczyć się z interesem innych osób , nie

131 ma bowiem absolutnej swobody postępowania ze swoją własnością , dlatego szczególnie istotne jest wyważenie interesu właściciela i innych osób w możliwie sprawiedliwy sposób. Ograniczenia swobody

132 właściciela wymaga interes ogólny realizowany i chroniony podjęta uchwałą.

133 Zaskarżona uchwała została w wystarczający sposób starannie zredagowana (uwzględnia zasadę przyzwoitej legislacji i zaufania obywatela do państwa). Nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych przy

134 stosowaniu wykładni literalnej.

135 Zgodnie z art. 6 ust 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2004 r , nr 173 poz. 1808 ze zm.) - podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej

136 jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.

137 W kwestii naruszenia swobody działalności gospodarczej stwierdzić należy, że przedsiębiorcy są traktowani tak samo. Wolność gospodarczą mogą realizować swobodnie. Natomiast podmiot, który zamierza

138 podjąć działalność gospodarczą w obszarze Parku Kulturowego musi spełnić wymagania uchwały, celem ochrony przewidzianych w niej wartości.

139 Oceniając § 5 ust 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że nie jest zgodny z prawem, bowiem formułuje wyjątek, że określone tym przepisem zakazy nie mają zastosowania do

140 "realizowanych, jako tymczasowe elementy promocyjne, towarzyszące imprezom i wydarzeniom realizowanym przez Burmistrza Miasta Zakopane, bądź przy jego współudziale". Wyjątek ten nie znajduje żadnego

141 uzasadnienia.

142 Burmistrz Miasta Zakopane, tak jak inne podmioty powinien przestrzegać uchwały, jako aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, obowiązującego na określonym terenie. Tymczasem wbrew jego

143 kompetencji przyznano mu uprawnienie, które przysługuje wyłącznie radzie gminy. Rada Gminy powinna w drodze uchwały ustanowić zakazy i ograniczenia na terenie parku kulturowego a scedowała na organ

144 wykonawczy kwestię doprecyzowania zakresu przedsięwzięć, promocji, imprez i wydarzeń realizowanych przez Burmistrza Miasta Zakopane, bądź przy jego współudziale, dopuszczając jako wyjątek wszystkie z

145 nich. W efekcie to wyłącznie od uznania Burmistrza Miasta i jego decyzji zależeć ma czy zakaz z § 5 ust 1 uchwały będzie go obowiązywać. Z tych względów stwierdzono nieważność § 5 ust 1 pkt 3

146 zaskarżonej uchwały. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 września 2019 r , sygn. akt II OSK 1803/19 stwierdzając nieważność § 4 ust 1 pkt 3 uchwały.

147 Zarzut skargi dotyczące zakazów wynikających z § 4 ust 1 pkt 1 uchwały nie jest zasadny, bowiem zakazy nałożone zostały zgodnie z art. 17 ust 1 pkt 1-2 ustawy o ochronie zabytków i opiece

148 nad zabytkami, związane są z ochroną postrzeganej przestrzeni na terenie Parku Kulturowego. Zakazy sformułowano w sposób generalno abstrakcyjny i ujmują kategorie działalności handlowej i usługowej w

149 takiej postaci jakie realnie występują na terenie Zakopanego i eliminują nieprawidłowe praktyki, które zakłócają możliwość korzystania z atmosfery miejsca. Przepis ten w ust 2, ust 3 i ust 4 zasadnie

150 dopuścił wyjątki od stosowanych zakazów.

151 Również zarzut skargi dotyczący niezgodności z prawem § 3 ust 1 pkt 1 i ust 2 uchwały nie jest zasadny, bowiem zgodny z art. 17 ust 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

152 Wprowadzony przepis reguluje zagadnienia związane z ochroną dóbr krajobrazu kulturowego oraz wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej

153 tradycji budowlanej i osadniczej. Regulacja nie dotyczy norm o charakterze techniczno-budowlanym, dlatego może być sformułowana w mniej precyzyjny sposób niż wymagają tego przepisy zagospodarowania

154 przestrzennego i prawa budowlanego.

155 Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) orzekł jak w pkt II sentencji wyroku.

156 O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. zasądzając je od Gminy Zakopane na rzecz M. S. (pkt III wyroku)