Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., II SA/Kr 863/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., II SA/Kr 863/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Rady Gminy w Jordanowie z dnia 29 września 2008 r., Nr XXI/152/2008 w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i warunków przyłączenia do wodociągów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie

2 Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Jordanów z dnia 29 września 2008 r. nr XXI/152/2008 w sprawie zatwierdzenia Regulaminu dostarczania wody i warunków przyłączenia do wodociągów stanowiących własność Gminy Jordanów, zarzucając jej naruszenie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. 2006 nr 123 poz. 858 ze zm.) poprzez uznanie, iż przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie się do wodociągów mienia komunalnego. Wskazując na powyższe, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

3 W uzasadnieniu skarżący podniósł, że uchwała Rady Gminy Jordanów jest aktem prawa miejscowego albowiem posiada cechę ogólności - generalności i abstrakcyjności, stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty stałej jednorazowej za przyłączenie jednego gospodarstwa do wodociągów mienia komunalnego.

4 Ponadto skarżący wskazał, że żaden przepis w polskim systemie prawnym nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisem takim nie jest również powołany jako podstawa prawna uchwały art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, zgodnie z którym rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przepis ten ustala zakres działania organów gminy, określa w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonanie powierzono samorządowi gminnemu. Brak jest jednakże podstaw prawnych do podjęcia przez radę gminy uchwały nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości w związku z włączeniem się do sieci wodociągowej.

5 Opłaty przewidziane zaskarżoną uchwałą miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej i jakkolwiek nie miały cech świadczenia podatkowego, to jednak były wymuszone obowiązującymi standardami życia. Tymczasem w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzania takich opłat i regulacji prawnych powszechnie obowiązujących.

6 Rada Gminy w Jordanowie w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i obciążenie Prokuratury kosztami procesu.

7 Organ podniósł, że zaskarżona przez Prokuraturę uchwała Nr XXI/152/2008 Rady Gminy w Jordanowie z dnia 29 września 2008 roku została zmieniona w roku 2010 uchwałą Nr XXXVI/305/2010 Rady Gminy w Jordanowie z dnia 26 sierpnia 2010 roku. Zmieniono wówczas treść § 44 uchwały w ten sposób, że wykreślono zapis o jednorazowej opłacie za przyłączenie gospodarstwa do wodociągu. Uchwałę zmieniającą opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 495 z 2010 roku, poz. 3712.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

10 Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270) - dalej określanej jako P.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wprowadza wprawdzie zakaz stwierdzania nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, jednakże ograniczenie to nie odnosi się do aktów prawa miejscowego.

11 W myśl art. 53 § 3 P.p.s.a. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

12 Z kolei art. 52 § 1 P.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator.

13 Jak wynika z powyższego dopuszczalne było wniesienie przez Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej skargi na uchwałę Rady Gminy w Jordanowie z dnia 29 września 2008 r., Nr XXI/152/2008 w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i warunków przyłączenia do wodociągów.

14 § 44 regulaminu w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 października 2010 r. stanowił: "Warunkiem przystąpienia do robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie z Usługodawcą dokumentacji technicznej oraz wpłata ustalonej opłaty przyłączeniowej wynoszącej 3 000,00 zł (trzy tysiące złotych)". Od 9 października 2010 r. powołany przepis otrzymał brzmienie: "Warunkiem przystąpienia do robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie z Usługodawcą dokumentacji technicznej robót" (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2010 r. Nr 495 poz. 3712).

15 Art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków stanowi, że "Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.". Ust. 2 powołanego przepisu wskazuje jakie treści powinny być zawarte w regulaminie. Żaden z wymienionych w ust. 2 punktów nie upoważnia rady gminy do ustalenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej. Podstawy takiej nie ma także w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawach szczegółowych, a stanowi zasadę konstytucyjną to, że akt prawa miejscowego może być wydany wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego. Sąd w całej rozciągłości podziela zatem rozważania prawne przedstawione w tym zakresie w skardze. Takie stanowisko jest również konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567; wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07 oraz z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 1686/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt ł SA 2793/01).

16 Mając na uwadze powyższe należało dojść do wniosku, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna i na podstawie powołanego wyżej art. 147 § 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.