Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2008 r., II SA/Kr 710/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2008 r., II SA/Kr 710/07

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Głowacki WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi " K" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.

Uzasadnienie

2 Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80. poz. 717 z późn. zm.) w związku z art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o.. [...] w [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: przebudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu wraz ze zmianą sposobu użytkowania, w tym zmiana sposobu użytkowania piwnic na cele gastronomiczne, a pozostałych kondygnacji i poddasza na cele usługowo - hotelowo - mieszkalne, wraz z zagospodarowaniem terenu części nieruchomości na miejsca parkingowe oraz urządzenie parkingu podziemnego na działkach nr [...] , [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...]obr. [...] przy ulicy [...] w [...]".

3 W uzasadnieniu organ I instancji podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania wystąpiono o uzgodnienia i opinie wymagane na podstawie art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy oraz art. 106 §1 kpa. Organ podkreślił, że w sytuacjach, w których przepis prawa materialnego, w niniejszej sprawie - art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nakazuje wydać decyzję po uzgodnieniu, stanowisko powinno być pozytywne, wskazujące na zgodę organu współdziałającego na powzięcie rozstrzygnięcia określonej treści.

4 Ponieważ teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wystąpiono o uzgodnienie do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], który pismem z dnia [...] r. zaopiniował negatywnie znaczącą cześć przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu tej opinii wskazano, iż budynek przy ulicy [...] w [...] jest wpisany wraz z parkiem do rejestru zabytków nr [...] decyzją z [...] r. i podlega ochronie prawnej na mocy ustawy 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162. poz. 1568). W związku z powyższym zmiana sposobu użytkowania oraz wszelkie prace remontowe i budowlane wymagają uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zaopiniowano negatywnie proponowaną rozbudowę elewacji frontowej (od strony ulicy [...]) oraz podniesienie kalenicy i zmianę geometrii dachu budynku, ponieważ, zdaniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ingerencja w zakresie przedstawionym we wniosku prowadzi do zatarcia cech stylowych budynku zabytkowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] r., znak [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...].

5 W związku z brakiem uzgodnienia wymaganego zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie badając spełnienia pozostałych przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy określonych w art. 61, organ I instancji odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

6 Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy mimo spełnienia wymogów określonych w tym przepisie. Odwołująca się wskazała, że po uzgodnieniu ze strony konserwatora zabytków organ I instancji powinien ustalić warunki zabudowy z uwzględnieniem wskazań konserwatorskich zamiast odmawiać ustalenia warunków zabudowy. Ponadto odwołująca się podniosła naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa przez brak szczegółowej analizy materiału dowodowego oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa przez brak uzasadnienia faktycznego decyzji.

7 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 59 ust. 1 oraz 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

8 W uzasadnieniu Kolegium podało, że ponieważ teren przedmiotowej inwestycji znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uzyskanie w niniejszej sprawie uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] było konieczne. Wojewódzki Konserwator Zabytków zaopiniował negatywnie znaczną część planowanej inwestycji, a następnie postanowieniem z dnia [...] r. uzgodnił przedłożony projekt decyzji nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Następnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał to postanowienie w mocy. Zatem organ I instancji musiał wydać decyzję odmowną, gdyż stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] utrzymane w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest wiążące dla organu I instancji. W sytuacji, gdyby organ I instancji wydał decyzję wbrew w/w stanowisku, nie można by było mówić o uzgodnieniu przewidzianym w art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

9 Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], podnosząc zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz zarzut naruszenia art. 12 § 1 kpa poprzez niezastosowanie się przez organ do obowiązku wnikliwego i szybkiego załatwienia sprawy oraz załatwienia jej możliwie najprostszymi środkami. Skarżąca wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

10 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

13 Stosownie do art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

14 Skarga nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu.

15 W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru objętego ochroną konserwatorską na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Dlatego też przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z art. 60 ust. 1 w zawiązku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ I instancji zobowiązany był do wystąpienia do wojewódzkiego konserwatora zabytków o dokonanie uzgodnienia.

16 Zarówno Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] jak rozpatrujący zażalenie na postanowienie Konserwatora Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób negatywny uzgodnili zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem. Postanowienia organów administracji w przedmiocie uzgodnienia zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r. oddalił skargę.

17 Skoro przepisy ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym nakazują wydanie decyzji "po uzgodnieniu" z wojewódzkim konserwatorem zabytków, należy przez to rozumieć, że decyzja ustalająca warunki zabudowy określone we wniosku może być wydana tylko w sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków uzna, że planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na walory obszaru objętego ochroną konserwatorską. Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2007 r. wydanego w sprawie II OSK 739/06, że "wynik postępowania uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy".

18 Ponadto należy podkreślić, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, które jest postępowaniem głównym, nie może sprawdzać, czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 kpa (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2005 r. w sprawie II OSK 69/05).

19 Zatem negatywna opinia konserwatorska wydana w przedmiotowej sprawie była wiążąca dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i stanowiła przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy wnioskowanych przez skarżącą. Dlatego też nie jest uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, ponieważ negatywne uzgodnienie wnioskowanych warunków zabudowy przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przesądza o odmowie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem strony, a zatem niecelowym byłoby prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy końcowe orzeczenie w sprawie zostało zdeterminowane przez treść uzgodnienia.

20 Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oparty na założeniu, że organy administracji prowadzące postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy są uprawnione do ustalenia w decyzji warunków zabudowy zmodyfikowanych w stosunku do treści wniosku. Organy są uprawnione jedynie do rozpatrzenia wniosku. Natomiast w sytuacji, w której organ uzna, że dla zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku nie może być wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy, zobowiązany jest do odmowy ustalenia takich warunków. Tylko wnioskodawca jako dysponent wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest uprawniony do zmodyfikowania zamierzenia inwestycyjnego, a rozpatrzenie zmienionego wniosku może nastąpić w innym postępowaniu.

21 Zarzut naruszenia art. 12 § 1 kpa także nie zasługuje w ocenie Sądu na uwzględnienie, ponieważ organy prowadzące postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie mogły zakończyć tego postępowania przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 1999 r. w sprawie IV SA 1512/98, że takie postępowanie organu stanowiłoby naruszenie art. 106 § 1 kpa. Dążenie do przestrzegania zasady szybkości postępowania nie może bowiem prowadzić do naruszenia określonej w art. 7 kpa zasady praworządności.

22 W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania ani też obrazy prawa materialnego i uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dlatego też na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.