Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2011 r., II SA/Kr 442/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2011 r., II SA/Kr 442/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Aldona Gąsecka Duda WSA Ewa Rynczak (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2011r. sprawy ze skargi L. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 grudnia 2010r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 80, ust. 2, art. 83 ust. 1 Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.) oraz art. 105 k.p.a., umorzył wszczęte z urzędu postępowanie po wpłynięciu pisma z dnia 26.06.1996 r. znak [...] w sprawie dot. samowolnej dobudowy do budynku remizy OSP w J. garażu z tarasem.

3 W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku prowadzonego postępowania wydana została decyzja z dnia [...] .04.1997 r. znak [...] nakazująca OSP na podstawie przepisów prawa budowlanego z roku 1994 uzyskać pozwolenie na dokończenie robót. Następnie WINB w trybie nadzoru stwierdził nieważność tej decyzji, gdyż wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy jego decyzję, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2007 r. oddalił skargę na w/w decyzję. W organie l instancji równocześnie z postępowaniem w sprawie samowolnej dobudowy garażu do remizy OSP w J. prowadzone jest postępowanie pod nr [...] z wniosku Ł. I A.I. o spowodowanie trwałego zastawienia otworów okiennych w ścianie południowej budynku i likwidację tarasu Sprawa dotyczy tego samego obiektu i tych samych stron postępowania. Decyzją z dnia [...].12. 2009 r. znak [...] rozpatrzono sprawę dot. otworów okiennych jak i sprawę samowolnej dobudowy garażu z tarasem, zatem postępowanie w sprawie samowolnej dobudowy garażu z tarasem do budynku OSP w miejscowości J. wszczęte z urzędu i prowadzone pod nr [...] stało się bezprzedmiotowe.

4 Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Ł.I. , zarzucając iż czas realizacji budowy i konieczność uzyskania odrębnych pozwoleń na budowę wyklucza połączenie spraw i uznanie, że dotyczą one tego samego obiektu a każda ze spraw powinna być odrębnie prowadzona.

5 Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 138 § 1

6 pkt 1 i art. 105 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

7 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeprowadzone przez PINB postępowanie wyjaśniające pozwoliło na ustalenie, że przedmiotowy garaż został dobudowany do remizy OSP w J. w roku 1993 (dobudowany nad nim taras został wykonany w roku 1997 i inwestycja ta jest przedmiotem innego postępowania administracyjnego), a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r., a to ze względu na brzmienie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego.

8 Następnie organ przytoczył art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z którym do przymusowej rozbiórki kwalifikuje się obiekt budowlany, wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy, jeśli:

9 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym

10 *

11 nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub

12 2. powoduje lub w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

13 Prawo budowlane z 1974 r. przewidywało możliwość zalegalizowania samowoli, jeżeli wybudowany bez pozwolenia obiekt budowlany spełniał wszystkie wymagania przepisów oraz jego lokalizacja nie naruszała przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzenie takiego postępowania raczej nie sprawiało większych problemów, więc pod panowaniem poprzedniej ustawy nagminne było budowanie bez pozwolenia na budowę, a w późniejszym terminie legalizowało się już gotowe i użytkowane obiekty, jedynie sporadyczne były wypadki wykrywania samowoli budowlanych w toku ich realizacji. Jednak i to nie miało większego znaczenia, bo procedury' legalizacyjne były takie same. Niezwykłą rzadkością były przypadki orzekania nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, a już egzekucja takiego nakazu graniczyła z cudem. Kwestionowany przez skarżącą czasokres powstania przedmiotowego garażu nie ma znaczenia dla przyjęcia,

14 przepisy której ustawy Prawo budowlane - z 1974 r. czy 1994 r. - znajdą z niniejszej sprawie zastosowanie, bowiem skarżąca wskazuje, że powstał on w roku 1993, zaś przedstawiciele OSP w J. twierdzą, że powstał on między 1990 a 1993r., w obu przypadkach zatem - przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r. W tym miejscu należy podkreślić, iż decydującą dla zastosowania właściwego prawa jest data rozpoczęcia budowy, a nie data wszczęcia postępowania administracyjnego.

15 Z przedłożonej przez inwestora dokumentacji wynika, iż obiekt budowlany, znajdujący się na działce nr 1 w J. , nie stwarza zagrożenia życia dla jego użytkowników. Na podstawie inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej garażu samochodowego OSP w J. , opracowanej przez arch. W.M. w styczniu 1997 r. i przedłożonej w PINB ustalono, że stan przedmiotowego budynku nie wskazuje na to, że mógłby takie zagrożenie stanowić. Autor w/w ekspertyzy wskazuje, że roboty konstrukcyjne i wykończeniowe wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarzają zagrożenia zarówno, jeśli chodzi o ich jakość techniczną i rodzaj zastosowanych materiałów budowlanych, jak i na przyjęte

16 rozwiązania konstrukcyjne wszystkich podstawowych elementów konstrukcyjnych.

17 Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Ł.I,. , składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i zarzucając:

18 1) rażące naruszenie prawa budowlanego,

19 2) rażące naruszenie art. 35 i 36 § 1 k.p.a.,

20 3) bezpodstawne zastosowanie art. 105 k.p.a.

21 W uzasadnieniu skarżąca podała, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w sprawie samowolnej dobudowy garażu z tarasem mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1994r, a w szczególności art. 48 w związku z art. 103 ust. 2 tego prawa, gdyż datą decydującą dla ich zastosowania jest data zakończenia budowy lub wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli budowa nie była zakończona w dniu wszczęcia postępowania. Decyzja organu odwoławczego wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 i 36 § 1 k.p.a., ponieważ od odwołania do dnia jej wydania minął prawie rok, a ponadto decyzja nie uwzględnia przedstawionych w odwołaniu zarzutów, co dowodzi nierzetelnej oceny stanu faktycznego i prawnego, naruszenia prawa strony do terminowego i "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

22 Przedstawione wyjaśnienia uzasadniają przywrócenie odrębnego postępowania dla sprawy samowolnej dobudowy garażu z tarasem do budynku remizy OSP w J. ze względu na czas realizacji tej samowoli oraz pozbawienia tej sprawy decyzyjnego rozstrzygania, jak to miało miejsce w postępowaniu w sprawie zamurowania otworów okiennych w budynku remizy OSP w J.

23 W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

24 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

26 Skarga jest nieuzasadniona.

27 Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu II instancji uznał, że decyzje te nie naruszają prawa. Organ umorzył postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie: "samorządowej dobudowy do budynku remizy OSP w J. garażu z tarasem", na podstawie art. 105 kpa albowiem stało się ono bezprzedmiotowe. W związku z powyższym Sąd bada, czy w chwili orzekania przez organy obu instancji istniały przesłanki do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa.

28 Umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania w danej instancji indywidualnej sprawy bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a więc orzeczenia co do jej istoty. Oznacza to też, że

29 organ administracji publicznej wydając taką decyzję o umorzeniu postępowania nie załatwia sprawy co do istoty z powodu pojawienia się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Decyzja o umorzeniu postępowania jest decyzją o znaczeniu czysto procesowym, formalnym i kończy sprawę w danej instancji w "inny sposób" (art. 104 § 2 kpa) niż poprzez jej rozstrzygnięcie co do istoty w całości lub części (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r, III SA 2225/01, Biul. Skarb. Z 2003 r, Nr 6, s. 25). Dlatego kontrola Sądu takiej decyzji jest pod kątem zasadności przesłanki umorzenia. Z kolei bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje w przypadku, gdy organ administracji w sposób oczywisty stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, Nr 2, póz. 80).

30 Niniejsza sprawa została wszczęta z urzędu przez organ w związku z pismem Urzędu Wojewódzkiego w T. z dnia 26 czerwca 1996 r. znak [...] i dotyczy samowolnej dobudowy do budynku remizy OSP w J. garażu z tarasem. Natomiast Ł..I, i A.I. złożyli wniosek w dniu 29 sierpnia 1995 r. dotyczący spowodowania trwałego zastawienia otworów okiennych w ścianie południowej budynku remizy i likwidację tarasów OSP w J. Jak wynika z akt administracyjnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. rozpatrzył sprawę dotyczącą otworów okiennych jak i sprawę samowolnej dobudowy garażu z tarasem prowadzoną pod nr [...] i zakończoną decyzją z dnia [...]grudnia 2009 r. znak: [...].

31 W związku z powyższym, skoro organ prowadził dwa postępowania jedno wszczęte z urzędu, a drugie z wniosku Ł. I A.I. które dotyczyły tego samego obiektu, tych samych stron postępowania a organ administracji -Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak:[...] rozpatrzył sprawę dotyczącą otworów okiennych, jak i sprawę samowolnej dobudowy garażu z tarasem w budynku OSP w J. , to tym samym umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa było uzasadnione i zgodne z prawem. Organ administracji

32 publicznej nie może orzekać dwa razy w tej samej sprawie. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania nie jest uprawniony do badania legalności w/wymienionej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...].

33 Organy obu instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w przepisach art. 7 kpa - zasadą prawdy obiektywnej, art.77§ 1 k.p.a.- zasadą zebrania całego materiału w sprawie.

34 Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, to należy uznać je za nieuzasadnione. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że Sąd nie jest uprawniony do merytorycznego zbadania i oceny zasadności zarzutów odnoszących się do samowoli budowlanej i zamurowania otworów w budynku OSP w J. , gdyż przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja o umorzeniu postępowania wydana w trybie art. 105 § 1 kpa, a więc decyzja kończąca sprawę "w inny sposób", a nie orzekająca co do istoty sprawy. W związku z tym zarzut,

35 że organ powinien prowadzić dwa odrębne postępowania dotyczące tego samego

36 obiektu budowlanego są nietrafne, gdyż brak jest do tego podstaw prawnych. Dlatego też skargę należało oddalić jako bezzasadną, a zaskarżoną decyzję uznać jako wydaną zgodnie z prawem.

37 Mają powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.