Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2004 r., II SA/Kr 1643/01

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2004 r., II SA/Kr 1643/01

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA-del Krystyna Kutzner Sędziowie NSA-del Piotr Lechowski WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant : Joanna Bogacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2004 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Wojewody z dnia 2 maja 2001r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] .2001r. ([...]) Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną przez B. L. decyzję Starosty z dnia [...].2001r ([...] ) w sprawie uznania skarżącej za osobę bezrobotną od [...] 2001r i przyznania prawa do zasiłku od dnia [...]. 2001r. w wysokości [...]zł.

3 W uzasadnieniu decyzji Wojewoda odniósł się do podniesionej w odwołaniu przez B. L. kwestii jej uprawnień do zasiłku przedemerytalnego oraz zakwestionował przedłożone przez nią świadectwo pracy z dnia [...].2001r. w szczególnych warunkach w okresie od [...].1980r do [...].1993r. - na stanowisku księgowej.

4 W ocenie Wojewody przyznanie przez Starostę [...] zasiłku dla bezrobotnych jest zgodne z postanowieniami art. 24 ust.3 ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i bezrobociu ( Dz. U z 2001r Nr 6 poz. 56 ), gdyż B. L. wykazała ponad 20 letni okres zatrudnienia uprawniający do zasiłku. Natomiast zakwestionowane zostało przedłożone świadectwo pracy z dnia [...] .2001r w którym pracodawca - "[...]"- Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] zakwalifikował pracę na stanowisku starszego rachmistrza wykonywaną stale i w pełnym wymiarze czasu w okresie od [...].1972r. do [...].1979r., a następnie na stanowisku księgowej od [...].1980 do [...].1993r. oraz sprzątaczki od [...].1995r. do [...].1996r. jako prace wykonywane w szczególnych warunkach w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07.02 1983r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze ( Dz. U. Nr 8 poz.43 z pozn. zm.), wymienione w dziale XIV pod poz. 24 pkt 1, poz. 5 pkt 5, poz. 12 pkt 7 załącznika nr 1 wykaz A, do zarządzenia nr 3 Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego z dnia 30.03.1985r.

5 Odmowa uznania tego okresu, jako pracy w szczególnych warunkach skutkuje brakiem uprawnień do zasiłku przedemerytalnego przewidzianego przepisami art. 37 j ust.1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - wyżej powołanej. Warunkiem przyznania zasiłku przedemerytalnego jest posiadanie okresu zatrudnienia uprawniającego do emerytury, uzyskanie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku jeżeli - w przypadku kobiety - posiadanie okresu uprawniającego do zasiłku wynoszącego 25 lat, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.

6 Zdaniem organu II instancji B. L. wykonywała taką pracę w okresach od [...].1972 do [...] .1979r. i od [...].1995r. do [...].1996r. co łącznie wynosi 8 lat 3 miesiące i 24 dni. Praca księgowej wykonywana od [...].1980r. do [...].1993r. pomimo zakwalifikowania przez pracodawcę jako mieszczącej się w dziale XIV poz.5 pkt 5 wykazu A powołanego wyżej załącznika nr 1 do zarządzenia Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego, w gruncie rzeczy do zakresu tych prac nie należy.

7 W skardze na decyzję Wojewody B. L. domagała się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem, albowiem zdaniem skarżącej wyłącznie pracodawca posiada uprawnienia do zaliczenia pracy jako wykonywanej w szczególnych warunkach. Odmowa wiarygodności świadectwa pracy z dnia [...].2001r. stanowi zdaniem skarżącej uchybienie i błąd co do prawa, który winien skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji przyznaniem uprawnień do zasiłku przedemerytalnego. Podnoszony został przez skarżącą także zarzut braku szczegółowego rozliczenia czasu pracy wykonywanej przez skarżącą.

8 W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z powodów wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego nie rozliczenia czasu pracy, organ administracji II instancji powołał się na treść świadectw pracy w których wskazano, że B. L. świadczyła pracę stale i w pełnym wymiarze czasu co nie jest sporne i nie było przyczyną odmowy wiarygodności tych dokumentów. Odmowa mocy dowodowej odnosi się wyłącznie do części dotyczącej świadczenia pracy na stanowisku księgowej, uznanym przez pracodawcę za stanowisko tożsame z wymienionym w dziale XIV poz.5 pkt.5 załącznika nr 1 wykazu A do zarządzenia Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego nr 3 z 30 marca 1985r. w sprawie stanowisk pracy na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze w zakładach pracy resortu hutnictwa i przemysłu maszynowego ( Dz. U. MH i PM nr 1-3 poz.1 ).

9 Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod uwagę co następuje:

10 Decyzja organu II instancji dotycząca w istocie prawa do zasiłku przedemerytalnego wydana została w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji rozstrzygającej sprawę statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z tego tytułu. Oznacza to, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją organu odwoławczego jest szerszy a tym samym nie jest tożsamy z zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Zatem konsekwencją rozszerzenia zakresu rozstrzygnięcia w decyzji zapadłej w wyniku postępowania odwoławczego jest zmiana podstawy materialno-prawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej oraz zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy.

11 Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy ani rozszerzyć jej zakresu. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym.

12 Zmianą podstawy materialno - prawnej rozstrzyganej sprawy np. wskutek rozszerzenia zakresu rozstrzygnięcia, powodując zmianę tożsamości przedmiotowej sprawy prowadzi z kolei do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

13 Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji było przyznanie B. L. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych w określonej wysokości, to organ odwoławczy nie mógł zmienić podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia jej zakresu o rozstrzygnięcie kwestii prawa do zasiłku przedemerytalnego co nie stanowiło przedmiotu rozstrzygnięcia organu I instancji.

14 Z akt sprawy wynika, iż problem oceny wiarygodności świadectwa pracy w warunkach szczególnych był przedmiotem badania ze strony organu I instancji. Jednakże z uwagi na fakt datowania pism skierowanych w tej sprawie do pracodawcy- Prezesa Zarządu "[...]" S.A. w [...] ( pismo z dnia [...].2001r. k.15 akt administracyjnych) jak i odpowiedzi z dnia [...].2001r. (k.17 akt administracyjnych), należy przyjąć, iż wyjaśnienia w tym zakresie nastąpiły dopiero po wydaniu przez Starostę [...] decyzji w przedmiocie przyznania B. L. prawa do zasiłku dla bezrobotnych i na skutek faktu złożenia przez nią spornego świadectwa w dniu rejestracji tj. [...].2001r. Tym niemniej organ I instancji decyzji w tym zakresie nie wydał.

15 Organ odwoławczy winien był zatem albo uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie rozszerzonym, który wynika ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji, bądź nie zmieniając podstawy rozstrzygnięcia, poinformować skarżącą o wszczęciu odrębnego postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego.

16 Pogląd powyższy wyrażony został między innymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.04.2001r. sygn. akt II SA/Wr 749/99.

17 Podzielając to stanowisko, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że na tle wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 §1 ust.1 kpa. Wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie NSA i Sądu Najwyższego pogląd, iż naruszeniu przy wydawaniu decyzji przez organ administracji publicznej właściwości - w tym także właściwości instancyjnej powoduje jej nieważność (wyrok SN z dnia 27.03.2002 r. III RN 225/01; wyrok SN z dnia 17.11.2000r. III RN 46/00 ) nie podlegają żadnym wątpliwościom.

18 Rozpatrując sprawę niniejszą na uwadze Sądu pozostawał fakt, że określona art. 13 ust 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu czynność rejestracji osoby bezrobotnej inicjuje w związku z treścią art.14 poz. 5 tej ustawy także postępowanie w przedmiocie przyznania i wypłaty zasiłków. W świetle art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nawet czuwać aby strony nie poniosły szkody wskutek nieznajomości prawa.

19 W kontekście powyższego oraz przy założeniu zasady zaufania (art.8 kpa) złożenie przez B. L. w dniu rejestracji świadectwa pracy w szczególnych warunkach oraz innych dokumentów mających na celu ustalenie wymaganego do uprawnień przewidzianych ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (op.cit), stażu pracy, stanowiło wniosek o przyznanie jej możliwie najkorzystniejszego świadczenia, przy czym przyznanie na dany okres jednego z tych świadczeń eliminuje możliwość posiadania w tym samym czasie uprawnień do pozostałych. Przyznanie B. L. decyzją Starosty [...] z dnia [...].2001r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych przewidzianego przepisem art. 24 ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wyklucza przyznanie na ten sam okres uprawnień przewidzianych przepisem art. 37 j tej ustawy. W tym znaczeniu postępowanie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, świadczenie przedemerytalne ( art. 37 k) oraz zasiłek przedemerytalny ( przed dniem 01.01.2002r. ) cechuje pewna jednorodność przedmiotu.

20 Nie zmienia to faktu, iż wydając decyzję organ administracji winien określić zakres postępowania i materialno-prawną podstawę decyzji- odpowiadającą temu zakresowi, stosownie do treści art. 107 §3 kpa. Uchybienie tym zasadom stanowi naruszenie przepisów postępowania a w przypadku gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może stanowić podstawę uwzględnienia skargi w trybie art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30.08 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270).

21 Podjęcie czynności wyjaśniających dotyczących świadectwa pracy w szczególnych warunkach i mających na celu ocenę jego wiarygodności, po wydaniu decyzji oraz nie ustosunkowaniu się do tego dokumentu pomimo, iż został złożony przy rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy stanowiło naruszenie zasad wynikających z art. 77 kpa i art. 107 §3 kpa o istotnym znaczeniu dla wyników toczącego się postępowania administracyjnego.

22 Okoliczność, iż w ogóle doszło do faktycznej oceny dokumentacji niezbędnej do uzyskania uprawnień do zasiłku przedemerytalnego, przy uwzględnieniu wspomnianej specyfiki postępowania, nie pozwala na stwierdzenie naruszenia zasady właściwości w rozumieniu art. 156 §1 pkt 1 kpa.

23 Ustosunkowując się do zarzutu skargi co do braku kompetencji organu w zakresie oceny wystawionego przez pracodawcę dokumentu w postaci świadectwa pracy w szczególnych warunkach należy zaznaczyć, iż podlega ono ocenie organu administracji a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią o żadnych ograniczeniach dowodowych w tym zakresie ( art. 80 kpa, art. 76 §3 kpa), co przy ponownym rozpoznaniu sprawy zostanie także przez organy administracji uwzględnione.

24 Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art.134 §1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (op.cit), który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 97 §1 ustawy z dnia 30.08.2001r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 z poz. zm )

25 O przewidzianym przepisem art. 152 określeniu zakresu w jakim uchylone decyzje nie mogą być wykonane, Sąd nie orzekł z uwagi na upływ okresu pobrania zasiłku dla bezrobotnych, skutkiem czego decyzja została wykonana, a także ze względu na jednorodny charakter postępowania o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych oraz dochodzonego przez skarżącą zasiłku przedemerytalnego.