Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2016 r., II SA/Kr 1517/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2016 r., II SA/Kr 1517/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 2 listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala.

Uzasadnienie

2 Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. postanowieniem z dnia 20 lipca 2015r. (znak: [...] ) odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r. (znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...] w obrębie [...] i na działce nr [...] w obrębie [...] w Gminie Uzdrowiskowej M. dla projektowanego zadania p.n.: "Budowa sieci kablowej średniego napięcia 15 kV3 x XRUHAKXs, 1 x 120 mm2 ".

3 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji stwierdził, iż wnioskodawca - Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. nie jest stroną postępowania w przedmiotowej sprawie, zatem nie przysługuje mu uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W tym zakresie Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. wyjaśnił, że stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego był Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo P. (któremu przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu 18 lutego 2015 r.), wpisany w ewidencji gruntów jako właściciel - zarządca działki nr [...] . W ocenie organu administracyjnego, prawo ewentualnego wnioskowania o wznowienie postępowania przysługiwało ww. podmiotowi oraz pozostałym stronom postępowania.

4 Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. który złożył zażalenie na ww. postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N . W zażaleniu zarzucono naruszenie art. 149 § 3 K.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie oraz naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez nie uznanie wnioskodawcy za stronę postępowania.

5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 28, art. 106, art. 127 § 2, art. 144, art. 145 § 1 pkt 6, art. 147, art. 148 § 1 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

6 W uzasadnieniu SKO podniosło, że z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) wynika, iż decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W myśl natomiast art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: 2015 r. póz. 909 ze zm.), jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Dalej SKO podkreśliło, że w aktach sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. z dnia 15 kwietnia 2014 r. (znak: [...] ) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego znajduje się wypis z rejestru gruntów dotyczący m.in. działki ewidencyjnej nr [...] , z którego wynika, iż działka ta stanowi grunty leśne oznaczone symbolem "Ls" stanowiące własność Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa P.

7 Ustalono, że na gruncie przepisów powołanej wyżej ustawy, dyrektor regionalnej dyrekcji lasów państwowych jest organem współdziałającym, w rozumieniu art. 106 K.p.a. przy podejmowaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe wynika wprost w z przywołanych wyżej przepisów prawa.

8 Mając powyższe na względzie, SKO przyjęło, iż w stanie faktycznym sprawy wykluczona została możliwość udziału Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. w charakterze strony postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. z dnia 15 kwietnia 2014 r. (znak: [...] ), właśnie z uwagi na to, iż posiada on status organu uzgadniającego. W ocenie organu odwoławczego, obu tych ról, tj. organu współdziałającego oraz strony postępowania nie można łączyć.

9 Z powyższych przyczyn należało uznać, że złożony w stanie faktycznym przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. z dnia 15 kwietnia 2014 r. (znak: [...] ) był niedopuszczalny z przyczyn podmiotowych. W szczególności - jak prawidłowo ustalił organ pierwszej instancji – wnioskodawca nie posiadał w przedmiotowej sprawie przymiotu strony postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją lokalizacyjną.

10 Od powyższego rozstrzygnięcia wniósł skargę Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. zarzucając:

11 naruszenie art. 149 ust.3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie

12 naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nie uznanie wnioskodawcy za stronę postępowania mimo istnienia interesu prawnego.

13 Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

15 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

16 Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Instytucja ta ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (postanowieniem), w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego.

17 Postępowanie to może być więc wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, a z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. - a na tę przesłankę powoływał się Dyrektor Regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w K. , żądając wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r. (znak: [...] ) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...] w obrębie [...] i na działce nr [...] w obrębie [...] w Gminie Uzdrowiskowej M. dla projektowanego zadania. Wnioskodawca podniósł, że ww. decyzja lokalizacyjna wydana została bez wymaganego prawem stanowiska wnioskodawcy, któremu przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznają kompetencje organu uzgadniającego w sprawach dotyczących wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

18 Wytoczone przez skarżącego zarzuty nie mogły przynieść oczekiwanego przez stronę skarżącą rezultatu, bowiem wydane przez SKO postanowienie nie narusza przepisów prawa. Kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest ustalenie czy skarżący posiadał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym ww. rozstrzygnięciem Burmistrza Miasta Gminy Uzdrowiskowej M. Posiadanie interesu prawnego pozwoliłby skarżącemu w drodze wnioskowej na wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją ostateczną. Według organów, brak interesu prawnego wnioskodawcy uzasadniał zastosowanie wobec zgłoszonego przez skarżącego żądania przepisu art. 149 § 3 k.p.a. który stanowi: odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Brak przymiotu strony jest podstawą do wydania opartego na tym przepisie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Oznacza, że tylko podmiot którego sfery prawnej dotyczy ostateczna decyzja administracyjna ma prawo do złożenia wniosku o rozpoczęcie postępowania nadzwyczajnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a. O takim kręgu podmiotów uprawnionych do żądania wznowienia postępowania świadczy treść art. 147 k.p.a. ab initio - wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Podsumowując, tylko strona postępowania czyli zasadniczo adresat decyzji administracyjnej, ma prawo żądać wznowienia postępowania administracyjnego. W przypadku gdy żądanie to nie pochodzi od strony, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

19 Definicję strony postępowania administracyjnego wyraża art. 28 k.p.a., którego konstrukcja wykorzystuje wyrażenie interesu prawnego. Stroną jest ten kto taki interes wykazuje. O posiadaniu przymiotu strony rozstrzyga organ badając czy istnieje obiektywna potrzeba ochrony prawnej jednostki żądającej takiej ochrony. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych, nie istniejących w chwili wydawania decyzji. Interes prawny to rzeczywiście a nie potencjalnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (zob. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80). W orzecznictwie i w doktrynie podkreśla się zgodnie, że interes o którym mowa w art. 28 k.p.a. powinien odznaczać się bezpośrednim związkiem sytuacji prawnej określonego podmiotu prawa z określoną normą prawa materialnego.

20 W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania dotyczył postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) powinna zostać wydana po uzgodnieniu m.in. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych.

21 Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia w rzeczy samej jednej tylko kwestii, a mianowicie, czy Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, który w świetle powołanego przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 ww. ustawy będąc organem współdziałającym, w rozumieniu przepisu art. 106 k.p.a., przy podejmowaniu przez Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, posiada również w tym postępowaniu przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

22 Organ współdziałający, działający w trybie art. 106 k.p.a., przy podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy głównej, nie staje się przez to stroną tego postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, str. 591). Powyższy pogląd jest także ugruntowany w orzecznictwie sądowym. I tak np. w wyroku NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 1971/93 ("Wokanda" 1994, nr 6) przyjęto, że jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Innymi słowy, gdy organ uczestniczy w postępowaniu administracyjnym (głównym) na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., to wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu, zgodnie z przyjętą regułą, że w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający, w trybie art. 106 k.p.a., gdyż te role procesowe wzajemnie się wykluczają. (vide: wyr. NSA z dnia 15 lipca 2008r., II GSK 246/08.).

23 Z uwagi na powyższe Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. nie mógł doprowadzić do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją z dnia 15 kwietnia 2014r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., bowiem nie posiadając statusu strony w tym postępowaniu nie mógł skutecznie doprowadzić do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji w na zasadzie art. 147 kpa.

24 Kwestia tego, że ww. decyzja legalizacyjna wydana została bez uzyskania wymaganego przepisami prawa uzgodnienia nie ma dla wyniku przedmiotowej sprawy znaczenia, a ona sama może być podniesiona jako przesłanka wznowienia postępowania na wniosek strony postępowania np. Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo P. (jeżeli będą spełnione pozostałe warunki formalne wznowienia) lub z urzędu.

25 Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięć, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.