Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2015 r., II SA/Kr 1513/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2015 r., II SA/Kr 1513/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Magda Froncisz Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi J.D. na decyzję Wojewody z dnia 25 sierpnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala.

Uzasadnienie

2 1.

3 Pismem z dnia 3.07.2014 r. skierowanym do Urzędu Miasta J. D. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych określonych jako "tymczasowa (do 120 dni) tablica reklamowa dwustronna na gotowym postumencie betonowym i konstrukcji stalowej, na działce nr [...]". Do pisma załączony został szkic tablicy.

4 W piśmie z dnia 7.07.2014 r. (k. 7) J. D. podał, że jego "ponowne zgłoszenie tymczasowy montaż nie związanego trwale z gruntem z dnia 3.07.2014 r. dotyczy tylko postawienia na okres poniżej 120 dni postumentu betonowego z konstrukcją (przytrzymującą śrubami w postumencie betonowym) na powierzchni ziemi". Wskazał wnioskodawca, że postument posiada 4 stalowe uchwyty do transportu. Nadto podał, że "składa wniosek o wydanie decyzji WZiZT dla tego urządzenia na stałe postawienie na działce nr [...] obr. [...]".

5 2.

6 Prezydent Miasta decyzją z dnia 9.07.2014 r. (znak [...]) wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - wniósł sprzeciw wobec wskazanego zamiaru wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wynikające z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy tylko urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Podał, że wykonanie obiektu budowlanego (budowli) – wolnostojącego urządzenia reklamowego, trwale związanego z gruntem, w skład którego wchodzą części typowo budowlane jak np. fundament (betonowy postument) i konstrukcja nośna – przesądza o tym, że jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczności posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest posadowienie na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. W ocenie organu konstrukcja wsporcza opisanego urządzenia reklamowego osadzonego na fundamencie (betonowym postumencie) – jest trwale związana z gruntem i jest budowlą, a jej wykonania nie można zrealizować metodą "instalacji" o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Inwestor jest zobowiązany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto organ I instancji podkreślił, że wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe nie mogą być uznane za obiekt tymczasowy, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego.

7 3.

8 W odwołaniu od tej decyzji (k. 4 akt II instancji) J. D. zarzucił, że nie jest prawidłowe ustalenie, iż obiekt reklamowy jest trwale związany z gruntem oraz, że zgłoszenie nie dotyczy obiektu tymczasowego.

9 4.

10 Wojewoda decyzją z dnia 25.08.2014 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 Praw budowlanego oraz art. 138 par. 1 pkt 1 KPA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

11 W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki w terminie określonym w zgłoszeniu lecz nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12). Organ ten wskazał na art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego i podał, że do obiektów tymczasowych zaliczają się obiekty budowlane, których okres użytkowania jest krótszy niż ich wartość techniczna, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki jak również obiekty niepołączone trwale z gruntem. Zdaniem Wojewody, wg Prawa budowlanego można kwalifikować "reklamę" jako budowlę lub tablicę, urządzenie reklamowe. Z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego – budowlą jest obiekt budowlany – jak wolnostojące, trwale z gruntem związane urządzenia reklamowe. Urządzenia reklamowe, które są trwale związane z gruntem są budowlami realizowanymi na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwalifikacja zamierzenia zależy od tego, czy reklama jest trale związana z gruntem. Wojewoda odwołał się do orzecznictwa sądowego definiującego termin "trwale związane z gruntem". Cecha ta sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale by zapewnić stabilność, a obiekt musi posiadać fundament albo specjalnie przygotowane podłoże wymagające wykonania odpowiednich robót ziemnych. Sama techniczna możliwość przeniesienia obiektu w inne miejsce nie ma istotnego znaczenia. Instalowaniem zaś są roboty budowlane polegające na montażu na istniejącym obiekcie za pomocą śrub, wkrętów, spawu, nitów, klei – reklam, krat, anten, itp.

12 Wojewoda zauważył, że realizacja przedmiotowego zamierzenia będzie polegać na ustawieniu betonowego postumentu i umocowaniu dwóch profili stalowych z konstrukcją do montażu tablic. Użyte zostaną elementy gotowe, a całość wg zamierzenia inwestora będzie miała charakter montażu, bez wykonania prac betonowych. Ponadto, na dołączonym do wniosku szkicu inwestycji zaznaczono stalowe uchwyty umiejscowione na postumencie, mającymi służyć do jego przemieszczania.

13 Organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie urządzeniem reklamowym, o którym mówi art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, gdyż nie będzie ona montowana na istniejącym obiekcie (grunt nie jest obiektem), a posadowienie betonowego postumentu będzie wymagało przygotowania podłoża. Wojewoda przyjął więc, że planowane zamierzenie jest trwale związaną z gruntem tablicą reklamową i tym samym jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, niewymienioną w art. 29 tej ustawy.

14 Dodał, że warunkiem koniecznym dla realizacji obiektu tymczasowego w oparciu o zgłoszenie – jest jego nietrwała forma połączenia z gruntem (art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud.). Zgłoszenie więc zaplanowanej przez odwołującego się inwestycji, w oparciu o ten przepis, nie jest możliwe, gdyż sporne zamierzenie jest trwale z gruntem połączone.

15 Wojewoda zwrócił też uwagę, że oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – nie jest prawidłowe albowiem nie został ten dokument uwierzytelniony przez osobę uprawnioną (złożono kserokopię do akt). Wskazano także na rozbieżność między treścią wniosku, a treścią odwołania w zakresie odnoszącym się do długości używania obiektu. We wniosku inwestor informował, że tablica zostanie rozebrana do 120 dni, zaś w odwołaniu jest mowa o 90 dniach.

16 5.

17 Skargę do sądu administracyjnego na opisaną wyżej decyzję Wojewody z dnia 25.08.2014 r. wniósł J. D., domagając się uchylenia tej decyzji i decyzji jej poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

18 a) art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego oraz art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne uznawanie, że będące przedmiotem zgłoszenia urządzenie reklamowe niezwiązane trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki nie później niż 90 dni od dnia zgłoszenia– nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, ani też nie jest urządzeniem reklamowym, którego instalowanie nie wymaga pozwolenia na budowę;

19 b) art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne i nieuzasadnione złożenie sprzeciwu od zgłoszenia pomimo, że na planowane urządzenie nie jest wymagane pozwolenie na budowę;

20 c) Art. 7, 77 i 107 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób wnikliwy i wyczerpujący oraz dokonanie ustaleń wbrew zebranym w sprawie materiałom, a w szczególności wbrew jednoznacznemu brzemieniu wniosku (zgłoszeniu).

21 W uzasadnieniu skargi podkreślono, że sporny obiekt nie jest trwale z gruntem związany gdyż będzie on na gruncie jedynie położony. Nie ma fundamentów ani innych elementów, które pozwalałyby przyjąć, że jest trwale z gruntem połączony. Nadto, ma obiekt ten charakter tymczasowy i zostanie rozebrany po 90 dniach. Skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu, posadowienie betonowego postumentu nie wymaga przeprowadzenia specjalnych prac ziemnych.

22 Zwrócił skarżący uwagę także, iż z art. 29 ust. 2 pkt 6 Pr. bud. wynika, że tylko wówczas gdy tablice reklamowe będą instalowane na obiektach zabytkowych to wymagane jest pozwolenie, gdy zaś tablice są instalowane w każdy inny sposób (a więc zarówno na obiektach jak i bezpośrednio na gruncie) – to wystarczające jest zgłoszenie. Skarżący nie podzielił wyrażanych w orzecznictwie sądowoadminsitracyjnym poglądów, iż urządzenia reklamowe mogą być uznane za budowlę, wymagającą do jej realizacji uzyskania pozwolenia na budowę - ze względu na swoje rozmiary i sposób połączenia z gruntem wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej. Podał, że problematyka trwałego związania z gruntem nie może odnosić się tylko do prawa budowlanego i rozwiązań technicznych (wielkość, ciężar urządzenia) oraz bezpieczeństwa dla otoczenia. Skarżący zwrócił uwagę na art. 47 i 48 Kc oraz orzecznictwo sądowe w sprawach podatkowych. Podał, że wola stron decyduje, czy ma miejsce połączenie rzeczy dla przemijającego użytku, czy trwałego powiązania. Jeżeli inwestor przedstawił w formie zgłoszenia zamiar realizacji inwestycji dotyczący urządzenia reklamowego (art. 29 ust. 2 pkt 6 Pr.bud.), to z tego faktu i załączonej dokumentacji wynika jednoznacznie wola inwestora, co do tego, że nie ma mowy o urządzeniu jako części, która ma być połączona trwale z gruntem.

23 Nadto, skarżący podał, że przez "instalowanie" rozumieć należy wykonywanie odpowiednich robót budowlanych. Wolą ustawodawcy jest aby do robót budowlanych o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Pr.bud. nie stosować bardziej sformalizowanego reżimu prawnego. Wskazany zaś przepis jest szczególnym, z racji jego usytuowania i celu jakiemu ma służyć. Stwierdził skarżący, że z wymienionego wyżej przepisu nie wynika, iż chodzi w nim o urządzenia o określonej ustawowo wysokości, szerokości grubości, wadze lub materiale. Kwestie te nie mają więc znaczenia.

24 6.

25 W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

27 Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 25.08.2014 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9.07.2014 r. wykazała, że decyzje te nie naruszają prawa w sposób i w stopniu nakazującym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skarga zatem jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu.

28 Podstawą prawną kontrolowanych w tej sprawie rozstrzygnięć organów administracji publicznej był art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej akt ten powoływany jest jako "ustawa" lub "Prawo budowlane"). Przepis powyższy stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Motywem zaś wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wobec zamiaru wykonania przez inwestora (skarżącego) – robót budowlanych polegających na "tymczasowym (do 120 dni) ustawieniu tablicy reklamowej o konstrukcji stalowej, na gotowym postumencie betonowym" – było przyjęcie, że zgłoszona inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż jest wolnostojącym, trwale z gruntem związanym urządzeniem reklamowym (budowlą). O powyższej kwalifikacji przesądzał, zdaniem organu fakt, iż zamierzone urządzenie reklamowe jest trwale posadowienie na gruncie, pozwalając opierać się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję.

29 Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela powyższy pogląd.

30 Należy zauważyć, że prawna ocena obiektu będącego przedmiotem zgłoszenia dokonanego przez skarżącego w dniu 3.07.2014 r. wymaga analizy kilku przepisów Prawa budowlanego. Na gruncie bowiem tego aktu prawnego występują dwa różne rodzaje "urządzeń reklamowych". Pierwsze, to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, które wymienia przepis stanowiący normatywną definicję "budowli" (art. 3 pkt 3 ustawy). Na realizację takich urządzeń, konieczne jest uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Do drugiej grupy zalicza się tablice i urządzenia reklamowe, o których mówi art. 29 ust. 2 pkt Prawa budowlanego. Na ich "instalowanie" wymagane jest jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy).

31 Przedmiotowa jednak sprawa, jak wynika z dokonanego przez inwestora zgłoszenia z dnia 3.07.2014 r., dotyczyć miała "tymczasowego ustawienia tablicy reklamowej na gotowym postumencie betonowym". Niezbędne będzie więc także odwołanie się do tych przepisów Prawa budowlanego, które odnoszą się do "tymczasowych obiektów budowlanych".

32 W związku z powyższym należy uznać, że mając na uwadze wskazane przepisy Prawa budowlanego, w sprawie tej niezbędna jest ocena, czy zamierzona przez inwestora budowa (roboty budowlane) wypełnia dyspozycję przepisów, które przewidują zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 12 lub art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego), czy też dotyczy "budowli" (art. 3 pkt 3 ustawy), co z kolei nakazuje decyzję tę uzyskać.

33 W pierwszej kolejności należy rozważyć kwestię kwalifikacji "tablicy reklamowej" jako tymczasowego obiektu budowlanego. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego stanowi bowiem, że pozwolenie na budowę nie jest wymagane dla budowy tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Nadto należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 5 Prawa budowlanego "tymczasowym obiektem budowlanym" jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zauważyć należy, iż dla prawidłowej kwalifikacji inwestycji skarżącego nie może mieć absolutnie istotnego i przesądzającego znaczenia deklarowany przez skarżącego zamiar wykonania rozbiórki spornego obiektu w terminie określonym w zgłoszeniu (120 dni od jego ustawienia lub też 90 dni – jak wynika z treści odwołania). O uznaniu obiektu budowlanego za "tymczasowy", nie może bowiem decydować samo tylko oświadczenie (wola) inwestora wyrażone w powyższym względzie, skoro od właściwej (tj. poprawnej) kwalifikacji tegoż obiektu zależy również zastosowanie do niego właściwego reżimu prawnego, nakazującego (lub wykluczającego) uzyskanie na jego realizację decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można bowiem zaakceptować poglądu, w myśl którego sama deklaracja inwestora w zakresie odnoszącym się do kwestii rozbiórki lub przeniesienia obiektu w określonym czasie – wykluczałaby możliwość oceny przez organy administracji publicznej realności takiej deklaracji i jej zgodności ze stanem sprawy. NSA w wyroku z dnia 30.09.2009 r. (sygn. akt II OSK 1465/08) wskazał, że określenie przez inwestora urządzenia reklamowego jako "tymczasowe, wolno stojące i rozbieralne" automatycznie nie oznacza jeszcze, że jest to urządzenie o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Cytowany pogląd NSA można odnieść wprost, także do omawianego tu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy. Zatem uznać należy, że deklaracja rozbiórki obiektu złożona przez inwestora w zgłoszeniu może mieć jedynie pomocnicze, a nie przesądzające znaczenie dla prawnej oceny zamiaru inwestycyjnego. Wskazać też trzeba, że omawiany przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego wymaga aby przewidziany do rozbiórki tymczasowy obiekt, nie był trwale z gruntem powiązany. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie NSA ugruntowany został pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu, możliwości jego szybkiego zdemontowania, jak i przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki NSA: z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 794/12; z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 271/12; z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2558/10; z dnia 27 października 2011., sygn. akt II OSK 1561/10; z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1405/10; z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1302/10). Przypomnieć zatem należy, iż inwestor w zgłoszeniu z dnia 3.07.2014 r. oraz w piśmie z dnia 7.07.2014 r. – nie określił parametrów (rozmiarów) zamierzonej tablicy reklamowej. Wskazał jednak, iż tablica ta będzie znajdować się na postumencie betonowymi i będzie miała stalową konstrukcję. Stabilność tak określonego, całego planowanego obiektu, będzie gwarantował betonowy postument umiejscowiony na gruncie (działce nr [...]). W ocenie sądu, powyższy fakt wynika także z analizy rysunku załączonego do zgłoszenia (k. 1; k. 6), który także nadto pozwala na ocenę skali zamierzenia inwestycyjnego i daje podstawy do przyjęcia, że sporne urządzenie reklamowe będzie zarówno "wolno stojące" jak też "trwale związane z gruntem". Jak przewidział inwestor, stabilność stalowej konstrukcji tablicy zapewniać ma betonowa stopa (postument). Niewątpliwie więc jej ciężar i wymiary służyć mają temu celowi, aby uniemożliwiać łatwe przesunięcie (przemieszczenie) tablicy w inne miejsce. Ma też zapobiegać negatywnemu w tym względzie oddziaływaniu sił przyrody, zapobiegając zniszczeniu (uszkodzeniu). Nie ulega więc kwestii, że wskazane względy wymagają trwałego związania tejże tablicy reklamowej z gruntem. Powyższe przesłanki wypełniają przy tym, cytowaną powyżej definicję "budowli", zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, której wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem, przyjęta przez orzekające w sprawie organy kwalifikacja zamierzenia inwestycyjnego skarżącego – była trafna. Tym samym też brak było podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, który mówi o instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu wskazanego przepisu dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r.; sygn. akt II OSK 514/10 oraz z dnia 12.10.2011 r.; sygn. akt II OSK 1405/10).

34 Przedstawione rozważania uzasadniały wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania przez skarżącego J. D. opisanego obiektu. Rozważania te stanowią także zajęcie stanowiska wobec podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących kwalifikacji prawnej zamierzonego obiektu. Nie był natomiast trafny zawarty w skardze zarzut nieprzeprowadzenia postępowania w sposób wnikliwy i wyczerpujący oraz dokonania ustaleń wbrew zebranym materiałom. Stwierdzić bowiem należy, że organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia przyjęły informacje przedstawione przez skarżącego w zgłoszeniu i z tego zgłoszenia wynikające. Wobec powyższego, sąd w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270) – skargę oddalił.