Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r., II SA/Kr 1388/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r., II SA/Kr 1388/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie WSA Iwona Niżnik- Dobosz Aldona Gąsecka- Duda / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. I., B. S. i A. K. na decyzję Wojewody z dnia 23 sierpnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania skargę oddala

Uzasadnienie

2 Decyzjąz dnia 23 listopada 2012 r. znak [.....] ,wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.) oraz art. 104 i 107 kpa, po rozpatrzeniu wniosku B.S. , K.I. oraz A.K. , Starosta S. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w O. , oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [.....] , przejętą 1 stycznia 1999 r. na rzecz Powiatu S. , a zajętą pod fragment drogi publicznej kategorii powiatowej nr [.....] relacji [.....] , stanowiącą w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność po 1/3 części K. I , B.I. oraz A.K. W uzasadnieniu powyższego organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie zaś z treścią ust. 4 art. 73 powołanej ustawy, przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, następuje za odszkodowaniem dla byłych właścicieli, ustalonym na ich wniosek złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku. Dochowanie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie jest jedną z przesłanek, od których zaistnienia zależy pozytywne rozstrzygnięcie sprawy. Brak choćby jednej z tych przesłanek skutkuje koniecznością wydania decyzji o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania. W nawiązaniu do powyższego Starosta S. stwierdził, że wobec faktu iż wniosek B.S. oraz K.I. został nadany w urzędzie pocztowym w J. w dniu 21 marca 2011 r., natomiast wniosek A.K. w dniu 12 lipca 2012 r., a więc po zakreślonym ustawą terminie, należało odmówić ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 powołanej ustawy. Skoro przedmiotowe wnioski zostały złożone po dniu 31 grudnia 2005 r., tj. z uchybieniem ustawowego terminu, należy uznać, iż roszczenie to wygasło.

3 Odwołanie od organu pierwszej instancji decyzji złożyły w terminie K.I. , B.S. i A.K. podnosząc, że decyzja Starosty S. jest sprzeczna z Konstytucją RP, która nakazuje chronić prawo własności każdego człowieka. Wniosek skarżących nie powinien być odnoszony do terminu wskazanego w uzasadnieniu decyzji Starosty S. i z przedmiotowej transakcji przysługuje im odszkodowanie.

4 Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewoda [.....] decyzją z dnia 23 sierpnia 2013r., znak [.....] , działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2013 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

5 Orzekając w ten sposób organ drugiej instancji streścił przebieg postępowania wskazał, oraz w obszernych rozważaniach wywiódł, że Starosta S. prawidłowo orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania, podzielając jego ustalenia stanowisko. Dodatkowo co do przebiegu postępowania wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 12 maja 2011 r., znak [.....] , Starosta [.....] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania do czasu ostatecznego zakończenia, prawomocną decyzją, postępowania o nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez uprawniony podmiot. Decyzją z dnia 25 czerwca 2012 r. nr [.....] Wojewoda [.....] stwierdził, że 1 stycznia 1999 r. Powiat S. nabył z mocy prawa własność nieruchomości położonej w obrębie [.....] ,jedn. ewid. J. , oznaczoną jako działka nr [.....] o pow. 0,0164 ha, objętej księgą wieczystą [.....] , zajętą pod drogę powiatową nr [.....] (stary nr 25-201) relacji [.....] , której właścicielem 31 grudnia 1998 r. była K.I. w 1/3 części, B.I. w 1/3 części oraz A.K. w 1/3 części. W dniu 12 lipca 2012 r. Po tej dacie ponowiono wniosek o wypłatę zadośćuczynienia pieniężnego za teren 0,164 ha zabrany pod drogę powiatową z działki [.....] oraz za drzewo D. ponad 100 - letniego, który po podziale działki znajduje się w pasie drogowym. Postanowieniem z dnia 4 października 2012 r., organ pierwszej instancji podjął z urzędu, postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako dz. ewid. nr [.....] , i następnie decyzją z dnia 23 listopada 2012 r., odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania.

6 Organ odwoławczy wskazał na art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z których wynikają przesłanki ustalenia i wypłaty odszkodowania m.in. termin do złożenia wniosku od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Dochowanie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie jest jedną z przesłanek, od zaistnienia łącznie których zależy pozytywne rozstrzygnięcie sprawy przez organ. W tej sytuacji brak spełnienia choćby jednej z przesłanek powoduje niemożność ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Powyższe wynika wprost z treści w/w przepisu i nie budzi żadnych wątpliwości, na co wskazuje również ugruntowane i jednoznaczne w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007r. sygn. akt I OSK 394/06: "wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005r. roszczenie o odszkodowanie wygasło". Skoro zatem stwierdzono uchybienie terminu złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, należało orzec o odmowie jego ustalenia i wypłaty za wyżej opisaną nieruchomość, bez konieczności badania pozostałych przesłanek. Niezależnie od powyższego faktu uchybienia terminu nie usprawiedliwia okoliczność braku wiedzy, tj. znajomości przepisów o obowiązujących, ustawowych terminach wnoszenia żądań dotyczących wypłaty odszkodowania. Argumentacja taka nie znajduje uzasadnienia prawnego i czyni te zarzuty wobec decyzji organu pierwszej instancji bezzasadnymi. Termin określony w art. 73 ust. 4 jest zawitym terminem prawa materialnego. Termin taki ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2011r. sygn. akt I OSK 791/10 podkreślił iż: "Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość dopuszczają przepisy określające dany termin (por. także uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 14października 1996r. sygn. OSP 19/96 - ONSA z. 2 z 1997 r. poz. 56). Ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie przewiduje możliwości przywrócenia terminu, o jaki m mowa w jej art.73 ust. 4. Nie ma zatem znaczenia, z jakich przyczyn osoba uprawniona w stosownym czasie nie złożyła wniosku. Skutku w postaci wygaśnięcia przedmiotowego roszczenia nie eliminuje w szczególności fakt nie wydania decyzji przewidzianej w art. 73 ust.1 ustawy, bowiem bieg omawianego terminu - na co również prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji (a poprzednio Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009r sygn. akt P 33/07) - nie został powiązany ani z faktem ani datą wydania takiej deklaratoryjnej decyzji." Organ odwoławczy wskazał także na pogląd prawny przedstawiony w dniu 15 września 2009 r. (sygn. akt P 33/07) przez Trybunał Konstytucyjny, który udzielał odpowiedzi na pytanie prawne przedstawione przez WSA w Gliwicach w przedmiocie zgodności z Konstytucją RP art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy. W uzasadnieniu w/w odpowiedzi Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "z art.73 przepisów wprowadzających wynika, że wszystkie osoby, które utraciły własność nieruchomości na podstawie tego przepisu miały możliwość zgłoszenia w określonym terminie (pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.) roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od tego czy została w tym okresie wydana decyzja wojewody. Dlatego kwestionowane przepisy nie naruszają wskazanych w pytaniu prawnym wzorców konstytucyjnych". Trybunał wskazał, że wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie ma dwojaki charakter. Po pierwsze stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie. Po drugie stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne wcześniejsze uzyskanie decyzji wojewody. Pogląd ten został podtrzymany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09, w którym Trybunał Konstytucyjny zwrócił także uwagę, iż: "w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających przyjęto pięcioletni termin na zgłoszenie stosownego wniosku, który nie wymagał dochowania szczególnej formy i pełnił podwójną funkcję" - zgodnie z ustaleniami dokonanymi w wyroku o sygn. P 33/07"(przedstawionymi powyżej). "Była to ponadto jedyna czynność, której prawo wymagało od podmiotu uprawnionego, aby mógł on uchronić się przed negatywnym skutkiem upływu terminu."

7 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosły K.I. , B.S. i A.K. zarzucając, że nie wszystkie istotne fakty zostały wzięte pod uwagę przez organy. Skarżące wskazały na pismo złożone u Starosty w dniu 23 marca 2010 r., którym postanowiły uporządkować stan prawny posiadanych nieruchomości, po tym jak w ich ocenie poproszono je o użyczenie terenu pod budowę chodnika. Według skarżących zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę po ich działce nastąpiło decyzją Starosty nr [.....] z dnia 28 kwietnia 2010r., zaś to oznacza to, że nie ma zastosowania przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skarżące wskazały także na decyzję Ministra Infrastruktury nr [.....] z dnia 16 maja 2011r. uchylającą zaskarżoną przez nie decyzję Starosty nr [.....] z dnia 28 kwietnia 2010 r.w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

8 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [.....] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jakop.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanegopostępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

11 Mając na uwadze okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę, należy uznać za bezzasadną, stwierdzając, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu.

12 Spór w niniejszej sprawie dotyczy stosowania przepisów prawa materialnego tj. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – oznaczana dalej jako p.w.u.r.a.p.) w zakresie uprawnienia B.S. , K.I. oraz A.K. do żądania odszkodowania za nieruchomość położoną w O. , oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [.....] , przejętą 1 stycznia 1999 r. na rzecz Powiatu S. , a zajętą pod fragment drogi publicznej kategorii powiatowej nr [.....] relacji [.....] , nabytej przez ten podmiot w wyżej w skazanej dacie z mocy prawa, co stwierdzono ostateczną decyzją Wojewody [.....] z dnia 25 czerwca 2012 r. nr [.....]

13 Zasadnicze znaczenie w tym zakresie ma zatem treść obowiązującego w datach wydania kwestionowanych decyzji art. 73 ust. 1 – 5 p.w.u.r.a.p., który stanowił, że: nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1); odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg ( ust. 2 ) ; podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody ( ust. 3 ); jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości ( ust. 3a ) ; odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r.; po upływie tego okresu roszczenie wygasa ( ust. 4 ) ; podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem ( ust. 5 ).

14 Powyższa regulacja stanowi formę szeroko rozumianego wywłaszczenia, zaś wykładnia gramatyczne cytowanych przepisów wskazuje wprost, że przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa bądź właściwych jednostek samorządu terytorialnego własności określonej kategorii nieruchomości następuje z mocy prawa – nie zaś aktu indywidualnego o charakterze konstytutywnym, za odszkodowaniem ustalanym i wypłacanym według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości – nie zaś na zasadach regulowanych przez prawo cywilne, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Ze zdarzeniem prawnym, którym jest wywłaszczenie nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. powiązane zostało zatem powstanie po stronie właściciela nieruchomości w tej samej dacie roszczenia odszkodowawczego wynikającego z utraty prawa podmiotowego, którego realizacja została jednakże odroczona i ograniczona w czasie oraz uzależniona od złożenia wniosku. Taka konstrukcja wskazuje jednoznacznie, że podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego jest osoba tracąca własność nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999r., zaś ze stosownym roszczeniem odszkodowawczym winna wystąpić w ściśle określonym terminie ustawowym, niezależnie od faktu wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej zmianę stanu prawnego nieruchomości. Jak słusznie wskazuje się w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r. sygn. I OSK 2258/11, opubl. LEX Omega nr 1327823, ustalenie odszkodowania za zajęcie działki pod drogę publiczną nie następuje z urzędu, lecz jedynie na wniosek złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005r. Ustalony w art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p. okres na złożenie wniosku jest terminem materialnym. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ww. ustawy terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasa (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06, LEX nr 348011; z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1410/09). W tym miejscu warto zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123, Dz. U. RP 2009/160/1275, LEX nr 515880) orzekł, iż art. 73 ust. 4 p. w.u.r.a.p. w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

15 Taką trafną interpretację przepisów zaprezentowały w sprawie niniejszej organu obu instancji na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

16 W konsekwencji zarzut skargi dotyczący naruszenia powołanego art. 73 cytowanej ustawy nie mógł zostać uznany za słuszny. Wszczynający kontrolowane postepowanie administracyjne wniosek B.S. oraz K.I. został nadany w urzędzie pocztowym w J. w dniu 21 marca 2011 r. (k. 1-2 akt adm.), natomiast wniosek A.K. w dniu 12 lipca 2012r. (k. 6-7) - a więc po upływie wskazanego wyżej terminu z art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p., przypadającego na okres od 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r.

17 Bez znaczenia dla niniejszej sprawy prawy jest podnoszony przez skarżące fakt wydania decyzji Starosty [.....] nr [.....] z dnia 28 kwietnia 2010r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę chodnika w ciągu drogi powiatowej, oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2011 r., uchylającej pierwotną decyzję o stwierdzeniu nabycie przez Powiat S. działki nr [.....] , gdyż art. 73p.w.u.r.a.p.czy inne przepisy nie wprowadzają żadnej zależności pomiędzy decyzjami tego typu, a biegiem terminu do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejęta pod drogę publiczną. Wyżej opisane przesłanki z art. 73 p.w.u.r.a.p. są precyzyjne i nie zawierają one w szczególności warunku, że bieg terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie uzależniony jest od uprzedniego wydania ostatecznej decyzji potwierdzającej wywłaszczenie nieruchomości.

18 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.