Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2258/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2258/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 461/11 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...) w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 461/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę T. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...) w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia (...) lutego 2011r., nr (...) Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia (...) września 2010r, nr (...) odmawiającą przyznania odszkodowania na rzecz (...) za nieruchomość położoną w (...) która z mocy prawa przeszła na własność Miasta Sopotu zgodnie z decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia(...) kwietnia 2008r., nr (...)

4 Organ I instancji wydał decyzję odmowną stwierdzając, że roszczenie o odszkodowanie wygasło. Wniosek o ustalenie odszkodowania z dnia 14 lipca 2007r., wpłynął w dniu 18 lipca 2008r., a więc został złożony po upływie terminu określonego w art. 73 ust.4 ustawy z dnia 21 grudnia 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998, Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa.

5 W odwołaniu od decyzji T. D. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa oraz art. 73 ust.4 i art. 96 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

6 Rozpatrując sprawę Wojewoda Pomorski wskazał na treść art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stanowiącego, że odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Z treści przepisu wynika jednoznacznie, iż uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest tylko właściciel nieruchomości, który w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Przepis ten został sformułowany w sposób jednoznaczny i jego interpretacja nie budzi wątpliwości. Nadto termin do złożenia wniosku jest terminem ustawowym, a więc nie ma możliwości jego przywrócenia ani przedłużenia. W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr (...) została zajęta pod drogę publiczną. W dniu 31 grudnia 1998r. stanowiła ona współwłasność (...). Wojewoda Pomorski decyzją z dnia (...) kwietnia 2008r. stwierdził przejście z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999r. na rzecz Miasta Sopotu jako drogi powiatowej. W sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek T. D. z dnia 14 kwietnia 2007r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość został złożony z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ust.4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wobec czego roszczenie odszkodowawcze wygasło. Wnioskodawczyni w piśmie skierowanym do organu I instancji, jak i odwołaniu, podnosiła, że poza wnioskiem z dnia 14 lipca 2007r. złożyła również w dniu 6 marca 1997r., za pośrednictwem pełnomocnika adwokat (...) wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, który nie został nigdy przez nią wycofany. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06, stwierdził, że nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. Nadto wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt Il SA/Lu 273/08, w którym stwierdzono, że roszczenie, które wygasło, nie może odzyskać bytu prawnego bez względu na okoliczności. Nieskorzystanie z przysługującego uprawnienia w odpowiednim czasie stanowi wyraz braku należytej dbałości o własne interesy i nie może stanowić o niczyjej winie jak tylko podmiotu uprawnionego. W sytuacji, gdy strona nie złoży wniosku w stosownym terminie, brak jest podstaw do wypłaty jej odszkodowania z uwagi na wygaśnięcie z ostatnim dniem ustalonego terminu roszczenia o przyznanie odszkodowania. Powyższe oznacza, że zarówno wniosek z 1997r. jak i 2007r., a także wszystkie inne wniesione wnioski, o których wspomina strona, a których brak jest w aktach sprawy, o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość pozbawione były skuteczności i nie można ich traktować jako wniosków o ustalenie odszkodowania w trybie przewidzianym w art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Podkreślił przy tym, że termin do złożenia przedmiotowego wniosku rozpoczynał bieg dopiero od dnia 1 stycznia 2001r. Organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 7-9 Kpa, stwierdzając, że organ I instancji dochował należytej staranności w toku prowadzonego postępowania. Nadto Wojewoda wskazał, że konstytucyjność przepisu art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną była badana przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyrokach z dnia 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99 i z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02 uznał, że ustalona forma wypłaty odszkodowania nie pozbawia podmiotów, którym odebrano nieruchomości prawa żądania wypłaty odszkodowania. W ocenie Trybunału ustawodawca przyznał takim podmiotom możliwość dochodzenia swoich praw poprzez wyznaczenie określonego czasu do składania wniosków, zaś nieskorzystanie z przysługującego uprawnienia w odpowiednim czasie stanowi wyraz braku należytej dbałości własne interesy.

7 T. D. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, powtarzając zarzuty odwołania, dotyczące naruszenia art.7, art. 8 i art. 9 Kpa oraz art. 73 ust.4 i art. 96 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

8 Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż wbrew zarzutom skargi organy obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosowały przepisy ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarżąca zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze wniesionej do Sądu, twierdziła, że od wielu lat podejmowała działania o odzyskanie przedmiotowej nieruchomości ewentualnie odszkodowania za nią i jej oświadczenia w tym przedmiocie winny zostać potraktowane jako żądanie ustalenia odszkodowania zgodnie z art. 73 ust.4 ustawy. Wskazywała na pisma z dnia 15 lipca 1968r. i 23 listopada 1992r. Formalny brak wniosku we wskazanym w decyzji terminie nie powinien stanowić podstawy do odmowy ustalenia odszkodowania, albowiem faktycznie złożyła ona wniosek o odszkodowanie. Wniosek ten znajdował się w aktach sprawy. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy wszystkie czynności podjęte przed graniczną data 1 stycznia 1999r. pozostają w mocy. W mocy zatem powinny pozostać również czynności podjęte przez wnioskodawczynię, a dotyczące formułowania pism z żądaniem odszkodowania z przedmiotową nieruchomość. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr (...), która stanowiła współwłasność T. D., MD. I A. D. z dniem 1 stycznia 1999r. stała się z mocy prawa własnością Miasta Sopotu, jako nieruchomość zajęta pod drogę, co też stwierdził Wojewoda Pomorski deklaratoryjną decyzją z dnia (...) kwietnia 2008r., nr (...) Prawidłowo ustaliły orzekające w niniejszej sprawie organy administracji, że w ustawowym terminie, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005 r., nie został złożony wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Nie ulega wątpliwości, że wniosek z dnia 14 lipca 2007r. był spóźniony, jako że roszczenie o odszkodowanie po upływie 31 grudnia 2005r. wygasło. Wbrew twierdzeniom skarżącej, brak jest również podstaw do przyjęcia, że wniosek o odszkodowanie został skutecznie złożony przed rozpoczęciem biegu terminu określonego w art. 73 ust.4 ustawy. W szczególności zaś nie można w żadnym razie potraktować za taki wniosek pism skarżącej z dnia 15 lipca 1967r., 23 listopada 1992r. ani też w 1997r. W szczególności zaś podstawy ku temu nie może stanowić przywołany przez skarżącą art. 96 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że postępowanie w sprawach indywidualnych wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 1999r., przechodzących do właściwości organów gmin, powiatów i samorządów województw, przejmują wójtowie, starostowie i marszałkowie województw, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, z tym, że wszystkie czynności podjęte w postępowaniu przed dniem 1 stycznia 1999r., a także decyzje administracyjne pozostają w mocy. Przepis ten nie ma zastosowania do przedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Niezależnie od tego wskazać należy, że dotyczy on wyłącznie czynności organów administracji, podjętych w toczących się postępowaniach administracyjnych w związku ze zmianą właściwości organów, wynikającą z reformy administracji publicznej. Przepis ten nie odnosi się natomiast w ogóle do czynności podejmowanych przez strony postępowania administracyjnego. Z tych też względów brak było podstaw do jego zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wprawdzie istotnie organ odwoławczy nie odniósł do tej kwestii w zaskarżonej decyzji, jednakże zdaniem Sądu pierwszej instancji nie miało to żadnego wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Przedmiotowa regulacja wyznaczyła bowiem granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Zachowanie zaś terminu do złożenia wniosku było podstawową przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Termin ten obejmował okres od dnia 1 stycznia 2001 do 31 grudnia 2005 r., co oznaczało, że tylko w tych granicach czasowych możliwe było skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

9 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. D. zarzucając mu:

10 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynika sprawy tj. uznanie, że powołane przez stronę uchybienia przepisom postępowania art. 7, 8, 9 k.p.a. nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia;

11 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 73 ust. 4 i 96 ust 1 ustawy przepisy

12 wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną i uznanie, że składane przez strony wnioski o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie wywołały skutków prawnych.

13 Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

14 W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżąca domaga się odszkodowania za bezprawnie zawłaszczoną przez Miasto Sopot nieruchomość od lat 50-tych XX w. Dopiero w latach 90-tych otrzymała promesę od ówczesnego Prezydenta Miasta Sopot, iż sprawa zostanie załatwiona. Wnioskodawczyni przez cały czas deklarowała wolę otrzymania jakiegokolwiek odszkodowania za utraconą własność, której miasto Sopot korzysta i czerpie pożytki. Wykładnia przepisów ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji prowadzi do wniosku, iż jeśli przed datą wejścia w życie przepisów strona podjęła czynności zmierzające przykładowo do zaskarżenia wydanej przez organ decyzji za pomocą złożenia odpowiedniego środka odwoławczego to czynność ta nie będzie skuteczna, natomiast w mocy pozostanie zaskarżona przez stronę decyzja. W ocenie pełnomocnika skarżącej sytuacja w której wnioskodawczyni przez lata podejmowała działania o odzyskanie przedmiotowej nieruchomości ewentualnie odszkodowania za nią podejmując czynności w postępowaniu administracyjnym objęta jest dyspozycją art. 73 ust 4 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Formalny brak wniosku we wskazanym w decyzji terminie nie powinien stanowić podstawy do odmowy ustalenia odszkodowania, albowiem faktycznie wnioskodawczyni wniosek o odszkodowanie złożyła. Wniosek ten znajdował się w aktach sprawy. Zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem wszystkie czynności podjęte przed graniczną datą 1 stycznia 1999 r. pozostają w mocy. W mocy zatem powinny pozostać również czynności podjęte przez wnioskodawczynię, a dotyczące formułowania pism z żądaniem odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

17 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

18 Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

19 Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, jednak żaden z podniesionych w niej zarzutów nie mógł zostać uznany za słuszny, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

20 Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wniosek z dnia 14 lipca 2007 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Miasta Sopotu skarżąca skierowała do organu uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z kolei wcześniej złożone przez skarżącą pisma z dnia 15 lipca 1967r., 23 listopada 1992r. ani też w 1997r. nie mogły zostać potraktowane jako żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość, a nawet gdyby tak było, to i tak należałoby je uznać za przedwczesne, bowiem termin do złożenia wniosku w trybie art. 73 ust. 4 powołanej ustawy rozpoczynał bieg dopiero od dnia 1 stycznia 2001 r.

21 W art. 73 ust. 4 powołanej ustawy ustawodawca określił termin do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania – wprowadził wymóg złożenia wniosku w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. i przyjął, że po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W konsekwencji przyjąć należy, iż ustalenie odszkodowania nie następuje z urzędu, lecz jedynie na wniosek złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r. Ustalony w art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy okres na złożenie wniosku jest terminem materialnym. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06, LEX nr 348011; z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1410/09). W tym miejscu warto zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123, Dz.U.RP 2009/160/1275, LEX nr 515880) orzekł, iż art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 52, poz. 632, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312, z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2009 r. Nr 31, poz. 206) w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

22 W konsekwencji, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia powołanego art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy nie mógł zostać uznany za słuszny. W sposób podobny należało ocenić zarzut naruszenia art. 96 ust. 1 ustawy. Przepis ten odnosi się jedynie do właściwości organów rozpatrujących sprawy indywidualne wszczęte i niezakończone przed dniem 1 stycznia 1999r., stanowiąc jednocześnie, że wszystkie czynności podjęte w postępowaniu przed dniem 1 stycznia 1999r., a także decyzje administracyjne pozostają w mocy. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji przepis ten nie ma zastosowania do postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4, bowiem dotyczy wyłącznie czynności organów administracji i nie odnosi się do czynności podejmowanych przez strony postępowania administracyjnego.

23 Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez pominięcie art. 7, 8, 9 k.p.a. także nie zasługiwały na uwzględnienie. Z powyższych przepisów nie można wyprowadzić powszechnego obowiązku informowania właścicieli nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę w trybie przewidzianym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym jeszcze przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Powyższe uprawnienie uregulowane zostało w powszechnie obowiązującym, opublikowanym akcie prawnym i to jedynie od woli uprawnionego z tego tytułu podmiotu zależało, czy z prawa tego skorzysta i złoży w tym zakresie stosowny wniosek.

24 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.