Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2014 r., II SA/Kr 1384/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2014 r., II SA/Kr 1384/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędzia NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi "B" Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 21 lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 1 lipca 2014 roku, po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją tego samego organu z dnia 12 kwietnia 2013 roku nr [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla opisanej powyżej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że podstawą wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania było ustalenie, że objęta decyzją inwestycja w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...], w związku z czym działki te nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu.

3 Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z 12 kwietnia 2013 r. złożony został 15 kwietnia 2014 r. przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" os. D. w K. Wnioskująca Spółdzielnia wskazała, iż jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], użytkownikiem wieczystym działek nr [...], [...] oraz zarządcą nieruchomości - działka nr [...], sąsiadujących z terenem inwestycji, a także iż jest zarządcą budynków znajdujących się na tych działkach. Jako uzasadnienie wniosku wskazano, że "(...) wadliwie określony został katalog stron przez organ administracji ". Dodatkowo wskazano na dzień 8 kwietnia 2014 r. jako dzień, w którym powzięła informację o wydanej decyzji.

4 Organ I instancji uznał, ze planowana inwestycja w żaden sposób nie ogranicza korzystania z działek stanowiących własność oraz pozostających w użytkowaniu wieczystym spółdzielni. Skoro autorowi wniosku o wznowienie nie przysługiwał przymiot strony postępowania, to należało odmówić wznowienia postępowania.

5 Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", postanowieniem z dnia 21 lipca 2014 roku Wojewoda [...] uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji.

6 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że brak jest dowodów świadczących o przeprowadzonej analizie oraz sposobie ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji.

7 Brak jest bezspornego dowodu na to, że inwestycja projektowana na działce nr [...] nie oddziałuje na teren będący w użytkowaniu wieczystym wnioskującej (tj. działek nr [...], [...] obręb [...] sąsiadujących z terenem inwestycji). W sytuacji gdy wnioskodawca twierdzi, iż bez własnej winy nie uczestniczył w postępowaniu oraz, że winien mu przysługiwać przymiot strony, a także jeżeli z wnioskiem o wznowienie wystąpił w określonym terminie i wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, właściwy organ jest zobligowany do wznowienia postępowania celem przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

8 Dopiero we wznowionym postępowaniu przeprowadzone dodatkowe ustalenia pozwolą na ocenę istnienia przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa jak i oceny prawidłowości dokonanych ustaleń organu I instancji dotyczących obszaru oddziaływania projektowanego obiektu, natomiast przeprowadzenie takiej analizy bez wznowienia postępowania jak i opisanie jej wyników w postanowieniu o odmowie wznowienia jest nieprawidłowe.

9 Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

10 Postanowienie Wojewody [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "B" w K., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego:

11 - 149 § 3 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania zostało wydane nieprawidłowo,

12 - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

13 - art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak przekonującego wyjaśnienia podstaw uchylenia postanowienia organu l instancji,

14 - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie postanowienia organu l instancji.

15 Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

16 Strona skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, jakoby w przypadku każdego, nawet oczywiście bezpodstawnego, wniosku o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ był zobligowany do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W przypadku gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, jak w niniejszej sprawie, organ ma prawo odmówić wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, bez konieczności prowadzenia w sprawie długotrwałego postępowania wyjaśniającego. W ocenie skarżącej z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Nawet bowiem pobieżna analiza sprawy pozwala ustalić, że należące do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" działki znajdują się w tak znacznym oddaleniu od terenu inwestycji, że inwestycja ta nie może negatywnie na nie oddziaływać.

17 Podkreślenia wymaga przy tym, że kwestia posiadania przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" przymiotu strony postępowania była już przedmiotem oceny Prezydenta Miasta w ramach postępowania zwykłego, którego wznowienia domaga się wnioskodawczyni. W ramach tego postępowania organ badał bowiem zakres oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomości należące do Spółdzielni, a wynikiem tych ustaleń było stwierdzenie, że nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nie są narażone na negatywne oddziaływanie ze strony planowanej inwestycji.

18 Trudno w takim przypadku za racjonalne i zasadne uznać wymaganie od organu, aby taką samą kontrolę posiadania przez dany podmiot przymiotu strony postępowania musiał on przeprowadzać ponownie w ramach wznowionego postępowania, w szczególności, jeżeli we wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawca nie wskazuje na żadne nowe okoliczności, które uzasadniałyby odmienną ocenę legitymacji danego podmiotu do występowania w postępowaniu w charakterze strony.

19 Skarżąca spółka podniosła również, że możliwość wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w przypadku powołania się we wniosku na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza się również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 roku, sygn. l SA/Wa 1015/12, LEX nr 1248022, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 lutego 2012 roku, sygn. II SA/Sz 1299/11, LEX nr 1138826).

20 W tym stanie rzeczy należy uznać, że wydanie przez Prezydenta Miasta postanowienia o odmowie wznowienia postępowania było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione, a samo postanowienie należy uznać za w pełni prawidłowe. W konsekwencji należy stwierdzić, że wydając skarżone postanowienie o uchyleniu postanowienia Prezydenta Miasta Wojewoda naruszył przepis art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, co powinno skutkować uchyleniem skarżonego rozstrzygnięcia z dnia 21 lipca 2014 roku.

21 Podnieść także należy, że treść uzasadnienia faktycznego i prawnego, zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, musi zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, gdy zaś chodzi o uzasadnienie prawne - obligatoryjne jest wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia z podaniem przepisów prawa.

22 W omawianej sytuacji rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie spełnia powyższych wymogów. Uzasadnienie postanowienia jest bowiem bardzo skrótowe i sprowadza się właściwie do przytoczenia kilku wyroków sądów administracyjnych zapadłych na gruncie innych pod względem faktycznym i prawnym sprawach. Wobec powyższych uchybień przedmiotową decyzję trudno uznać za prawidłową.

23 Tym samym naruszono także zasady ogólne, którymi organ powinien kierować się w postępowaniu administracyjnym - art. 6, 7, 8, 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a więc zasadę praworządności, nakazującą działanie na podstawie prawa, zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, wyjaśnienie stronie postępowania przesłanek, którymi się kierował, czy też zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

24 W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

26 Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

27 W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

28 Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest kasatoryjne postanowienie Wojewody, który uchylił postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania przyjmując, że badanie przesłanek wznowienia powinno odbywać się po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

29 Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, w szczególności art. 149 k.p.a. Zgodnie z § 1 i § 2 tego przepisu wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, a postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast § 3 stanowi, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia.

30 W niniejszej sprawie należy odpowiedzieć na pytanie, czy badanie zaistnienia przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie) winno odbywać się na etapie wydawania postanowienia o wznowieniu, czy też powinno odbywać się w postępowaniu już wznowionym.

31 Problem ten w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest oceniany jednolicie - na co wskazuje już fakt powołania się zarówno przez Wojewodę, jak i przez stronę skarżącą na orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela jednak stanowisko organu II instancji.

32 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 maja 2013 r., sygn. I OSK 2185/11 (LEX nr 1343871) wskazał, że przed nowelizacją art. 149 kodeksu postępowania administracyjnego dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) wydanie decyzji o odmowie wznowienia mogło nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych lub gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Na gruncie tych przepisów jeśli podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powoływał się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istniały co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/09 i z dnia 22 czerwca 2010, II OSK 1286/09). NAczelny Sąd Administracyjny podkreślił jednocześnie, że powyższe rozumienie omawianych przepisów zachowało w pełni aktualność po nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r. i zmianie art. 149 § 3 k.p.a., zgodnie z którą: "Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia". Przewidziana obecnie dla odmowy wznowienia postępowania forma postanowienia podkreśla formalny charakter tego rozstrzygnięcia, które z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć jedynie do przypadków, gdy podmiot żądający wznowienia postępowania nie powołuje się na interes prawny.

33 Podzielając to stanowisko należy podkreślić, że w niniejsze sprawie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" we wniosku o wznowienie powołała się na podstawę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wskazała na przyczyny, dla których uważa, że niesłusznie została pominięta jako strona postępowania o pozwolenie na budowę. Weryfikacja tych twierdzeń, a w szczególności ustalenie, czy działki stanowiące własność spółdzielni bądź tez pozostające w jej użytkowaniu wieczystym winno odbywać się już w ramach postępowania wznowionego - na co wskazuje treść art. 149 § 2 k.p.a. Jest to bowiem właśnie "postępowanie co do przyczyn wznowienia", o którym mowa w tym przepisie. Z tego też względu Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

34 Oceniając zasadność wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym należy wskazać, że art. 144 k.p.a. stanowi: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań", w związku z czym przesłanek wydania postanowienia kasatoryjnego należy szukać w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

35 W ocenie Sądu powyższe przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wykazał, że postanowienie Prezydenta Miasta zostało wydane przedwcześnie, z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. Nie ma również wątpliwości, że wadliwość ta ma również istotny wpływ na wynik sprawy - czym innym jest bowiem postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego, a czym innym decyzja wydana po wznowieniu oraz po zbadaniu w postępowaniu wznowionym, czy faktycznie zachodzą przesłanki podniesione przez stronę we wniosku o wznowienie. Nie można więc podzielić zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., bowiem zostały spełnione przesłanki do wydania w niniejszej sprawie postanowienia kasatoryjnego.

36 Bezzasadne są również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w tym zakresie. Przyczyną uchylenia postanowienia organu I instancji były względy formalne - badanie podstaw wznowienia na zbyt wczesnym etapie postępowania. Organ odwoławczy nie zakwestionował ustaleń Prezydenta Miasta, lecz jedynie wskazał, że nie mogą one znaleźć się w uzasadnieniu postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Z tego punktu widzenia zakres ustaleń faktycznych, jakie muszą znaleźć się w kasatoryjnym postanowieniu organu odwoławczego jest bardzo ograniczony, sprowadza się bowiem jedynie do wyjaśnienia, na jakim etapie postępowania organ I instancji badał powołane przez wnioskodawcę przesłanki wznowienia postępowania.

37 Biorąc powyższe pod uwagę należało dojść do wniosku, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.