Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 maja 2009 r., II SA/Kr 1214/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 maja 2009 r., II SA/Kr 1214/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : AWSA Inga Gołowska WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im [...] w K. na § 22 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2007 r. nr XXVII/359/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ruczaj-Zaborze"; skargę oddala

Uzasadnienie

2 W dniu 21 listopada 2007 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXVII/359/07 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ruczaj-Zaborze". Wojewoda Małopolski opublikował powyższą uchwalę w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 40 z dnia 21 stycznia 2008 r.

3 Pismem dnia [...] grudnia 2007 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w K. wezwała Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

4 Po udzieleniu odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 18 lutego 2008 r. (data nadania) Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w K. , reprezentowana przez radcę prawnego A.S. , złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2007 r. Nr XXVII/359/07 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ruczaj-Zaborze" wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działki nr 1 obr. [...] oraz odpowiadającej tej działce części graficznej planu i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

5 Kwestionowanej uchwale skarżąca strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie zasady zgodnie z którą prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę mają charakter "przesądzeń" co do miejscowego planu.

6 Strona skarżąca wskazała, iż nabyła własność działki nr 1 obr. [...] w celu wybudowania na niej budynku wielorodzinnego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą, na które to zamierzenie uzyskała Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] 2006 r. , a następnie w dniu [...] maja 2007 r. decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nr [...].

7 Skarżąca podniosła, iż na etapie uchwalania przedmiotowego planu Rada Miasta Krakowa wiedziała o istnieniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę co do działki nr 1 obr. [...] , a mimo tego uchwalił plan miejscowy z pominięciem uprawnień skarżącej wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącej Rada naruszyła tym art. 10 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wychodząc poza granice władztwa planistycznego. Zdaniem skarżącej skoro studium uwarunkowań winno uwzględniać uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, to tym bardziej plan musi zawierać korektę o zdarzenia prawne, które miały miejsce na przestrzeni od uchwalenia studium do uchwalenia projektu planu.

8 W kwestii interesu prawnego strony skarżącej wskazano, iż jest ona właścicielem działki nr 1 obr. [....], w odniesieniu do której posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Skarżąca podniosła, iż przy uwzględnieniu okoliczności, iż na przedmiotowej działce powstaje budynek wielorodzinny, w którym [...] rodzin finansuje budowę ich lokali, niemal każda z rodzin zaangażowała własne życiowe oszczędności bądź też korzysta z kredytu, co wpływa w oczywisty sposób na pojedynczy koszt budowy lokalu mieszkalnego - pozostawienie stanu niezgodnego z prawem w odniesieniu do zaskarżonej części uchwały - byłoby sprzeczne w interesem prawnym skarżącej. Interes prawny Skarżącej naruszony został poprzez to, iż kwestionowany plan stworzył stan sprzeczności rozwiązania, które przyjął w zakresie zagospodarowania działki nr 1 obr. [...] z konstytucyjną, fundamentalną dla porządku prawnego zasadą ochrony praw nabytych i treścią decyzji o pozwoleniu na budowę wydaną rzecz skarżącej.

9 Nadto naruszenie interesu prawnego skarżącej manifestuje się także w tym, iż unicestwiona zostanie możliwość dokonywania jakichkolwiek zmian w wybudowanym budynku, które wymagają uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na zmianę pozwolenia na budowę, jakie mogą być konieczne z punktu widzenia zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego, a nie są objęte uzyskaną wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę (np. zmiany elewacji, dobudowa itp.). Skarżąca uważa, iż wobec braku możliwości dokonywania planowanych zmian i ingerencji w zamierzonej inwestycji, skarżąca nie będzie mogła w pełni korzystać ze swojego prawa własności co do przedmiotowej działki, co stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie prawa własności skarżącej.

10 W odpowiedzi na skargą Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.

11 Organ podał, iż kwestionowana uchwała została uchwalona i sporządzona w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., a zatem wszystkie wymogi zarówno co do procedury jak i zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały zachowane.

12 Organ podniósł, iż art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiący o uwarunkowaniach uwzględnianych w studium, a wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu odnosi się do ustalania kierunków rozwoju danego obszaru, tj. zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2) w oparciu o ww. przesłanki. Wyznaczone w studium kierunki nie ustalają przeznaczenia terenu, ale w oparciu o jego wytyczne rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w celu ustalenia przeznaczenia terenów. Art. 10 ustawy, którego naruszenie strona skarżąca zarzuca, określając zakres objętych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na zastosowanie wyłącznie do tych aktów polityki przestrzennej gminy i nie może być - jak dowodzi strona skarżąca - per analogiam stosowany odnośnie aktów prawa miejscowego, jakimi są plany zagospodarowania przestrzennego, co do których wymagania w sposób ścisły zostały przez ustawodawcę określone w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

13 Organ stwierdził również, iż błędny jest pogląd strony skarżącej zgodnie z którym decyzje o pozwoleniu na budowę są podstawą do opracowania planów miejscowych, w tym sensie, iż treść planu nie może pozostawać z decyzją o pozwolenie na budowę w sprzeczności. Taką sytuację przewidział ustawodawca w art. 65 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym. Oznacza to, iż zgodny ze studium plan miejscowy, w którym uwzględnia się uwarunkowania między innymi z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu może pozostawać w sprzeczności w ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Taka rozbieżność nie jest podstawą do stwierdzenie nieważności uchwały, a w istocie w ogóle nie narusza prawa.

14 Dalej organ podniósł, iż skarżąca nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego, bo nie można uznać za owe naruszenie, nie uwzględnienia w ustaleniach planu miejscowego rozstrzygnięć ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz skarżącej. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlega wzruszeniu z tego powodu, że jej treść rozmija się z ustaleniami planu

15 Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali swoje żądania i wnioski.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

17 Skarga podlega oddaleniu.

18 Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

19 Strona skarżąca w swojej skardze zarzuca zaskarżonej uchwale, a precyzując na rozprawie wskazano na § 22 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2007 r. Nr XXVII/359/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ruczaj-Zaborze" – że narusza on prawo własności przysługujące Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr 1 obr. [...]. . Naruszenie tego prawa strona skarżąca dostrzega w uchwaleniu dla obszaru obejmującego między innymi tą działkę (nr [...]) oznaczonego jako [...] – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności.

20 Dla obszaru [...] jako podstawowe przeznaczenie określono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną 3-6 lokali mieszkalnych o wysokości 3 kondygnacji do 13 metrów. Strona skarżąca podnosi, iż takie ustalenie jest sprzeczne z posiadanym przez nią pozwoleniem na budowę, które przede wszystkim określa, że na tej działce będą mogły zostać wybudowane budynki 4-kondygnacyjne.

21 Sąd nie podziela zasadności stanowiska skarżącej Spółdzielni o naruszeniu w § 22 zaskarżonego planu miejscowego prawa własności strony skarżącej.

22 Prawo własności, którego ochronę przewidują art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie ulega przy tym wątpliwości, że każda ingerencja w sferę prawa własności winna pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

23 Na taką możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę ograniczeń wskazuje również art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

24 Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają także z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 7 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 3 ust 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. To kształtowanie ma miejsce w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Tym samym dopuszczalnym jest w planie miejscowym ograniczanie możliwości wykonywania prawa własności aż do sytuacji, w której plan miejscowy naruszyłby istotę tego prawa. W tej sprawie nie można mówić o naruszeniu istoty prawa własności, skoro strona skarżąca posiada prawo własności pozwalające jej na dokonanie zabudowy tego terenu i nowo uchwalony plan miejscowy tego prawa nie niweczy. Nadal skarżąca Spółdzielnia może, na podstawie zaskarżonego planu miejscowego, korzystać ze swojej nieruchomości w zakresie możliwości jej zabudowy i to nie na warunkach określonych planem miejscowym ale pozwoleniem na budowę. Pozwolenie na budowę stanowi formę przyznanego prawa i może ono być udzielone każdemu podmiotowi, który wykaże się tytułem prawnym (nie tylko prawem własności) do terenu inwestycji. Innymi słowy w ocenie Sądu okoliczność, że w zakresie działki nr 1 zaskarżony plan miejscowy określa linie zabudowy, w niewielkim fragmencie kwalifikuje ten teren do jednostki urbanistycznej [...] oraz ogranicza możliwość budowy domów w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej do 3 kondygnacji – mieści się we władztwie planistycznym gminy i nie tylko nie stanowi ograniczenia istoty prawa własności, ale również nie ogranicza możliwości zabudowy na podstawie już posiadanego pozwolenia na budowę.

25 Sama strona skarżąca podnosi, że ograniczenie jej prawa własności sprowadza się w istocie do ustalenia ilości kondygnacji: z 4 kondygnacji, jakie może Spółdzielnia wybudować na podstawie pozwolenia na budowę do 3 kondygnacji, jakie określa plan miejscowy i dodaje, że nie ma obaw co do możliwości realizacji zamierzenia budowlanego w przypadku, gdy istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja udzielająca pozwolenie na budowę, a plan miejscowy przewiduje inne przeznaczenie (lub modyfikację warunków korzystania) danego terenu. Sąd podziela ten pogląd.

26 Rzeczywiście w przypadku niezgodności między treścią uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a prawomocnym pozwoleniem na budowę, treść planu w żadnym zakresie nie uniemożliwi realizację praw nabytych pozwoleniem na budowę. Art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wyraźnie reguluje taką sytuację. Zgodnie z tym przepisem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może zniweczyć skutki tylko wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy ale tylko wówczas, gdy nie zostało na jej podstawie wydane ostateczne pozwolenie na budowę. Stan niezgodności między pozwoleniem na budowę a treścią planu miejscowego ma tylko takie skutek, że wówczas stronę wiąże stan prawny wynikający z pozwolenia na budowę. Taki pogląd zaaprobował też Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1492/08 oddalił skargę kasacyjną od powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (wyrok z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 985/07). Jeżeli więc ustawodawca uregulował sytuację, w której uchwalono plan miejscowy niezgodny z wcześniej wydawanymi pozwoleniami na budowę, to zarazem oznacza to, że treść takich pozwoleń na budowę nie ma charakteru wiążącego i przesądzającego o treści poszczególnych zapisów planu miejscowego. Owszem, organ uchwałodawczy gminy powinien uwzględniać treść decyzji wydawanych w zakresie kształtowania zabudowy terenu, dla którego sporządzany jest plan miejscowy, ale nie oznacza to związania treścią tych decyzji co do ustaleń planu.

27 Sąd nie podziela zasadności argumentacji strony skarżącej o istniejącym naruszeniu jej prawa w związku z tym, że w przyszłości w przypadku zmiany pozwolenia na budowę lub nawet stwierdzenia jego nieważności, skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa mogłaby otrzymać pozwolenie na budowę o innej treści (w szczególności określające maksymalną wysokość przyszłej inwestycji na 13 metrów i 3 kondygnacje) a nie na 4 kondygnacje i 12 metrów wysokości, jak to ma miejsce na podstawie obowiązującego stronę pozwolenia na budowę. Otóż, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dopuszczalność rozpoznania skargi na uchwałę rady gminy (zarządzenie organu wykonawczego gminy) uzależniona jest od wykazania naruszenia interesu prawnego lub obowiązku ciążącego na podmiocie wnoszącym skargę. Chodzi więc o taką sytuację, w której już w chwili wnoszenia skargi interes prawny (uprawnienie) lub obowiązek określony bądź chroniony prawem materialnym zostaje naruszony zaskarżoną uchwałą. Nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego, jeżeli ten interes prawny może dopiero powstać w przyszłości. Tak samo nie można uznać, że zaskarżony plan miejscowy naruszył interes prawny strony skarżącej polegający na możliwości domagania się w przyszłości zmiany pozwolenia na budowę bądź domagania się w przyszłości wydania ponownego pozwolenia na budowę w przypadku stwierdzenia nieważności już posiadanego pozwolenia. Interesu prawnego nie można utożsamiać z ekspektatywą prawa. Nawet w przypadku nie obowiązywania na danym terenie planu miejscowego, przepisy Prawa budowlanego nie dają - w przypadku stwierdzenia nieważności udzielonego już pozwolenia na budowę - inwestorowi żadnej gwarancji na przyznanie mu pozwolenia na budowę o identycznej treści jak poprzednie. Zawsze bowiem postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę lub zmiany pozwolenia na budowę poprzedzone jest wymogiem spełnienia szeregu warunków, jakie nakłada Prawo budowlane.

28 Tym samym w ocenie Sądu strona skarżąca nie wykazała, aby jej prawo własności zostało naruszone. Udzielone pozwolenie na budowę jest ważne i określa ono możliwość zabudowy terenu z pierwszeństwem przed ustaleniami planu miejscowego. Nie stanowi nabycia prawa ustalenie kierunków polityki przestrzennej objęte studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium to na obszarze objętym miejscowym planem jako [...] przewidywało zabudowę mieszkaniową, a okoliczność, że szczegółowe warunki tej zabudowy ustalił plan miejscowy, a nie ustalało studium – nie ma znaczenia. Studium bowiem określa kierunki zagospodarowania terenu (zmian), a nie szczegółowe warunki korzystania z terenu. Gdyby było inaczej, wątpliwym byłoby uchwalanie odrębnego aktu prawnego pod nazwą "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego".

29 Ponadto studium nie jest aktem prawa miejscowego. Studium nie określa w sposób wiążący zasad zagospodarowania terenu. W przypadku braku planu miejscowego ustalenia decyzji określającej warunki zabudowy wynikają nie z treści studium, ale ze sporządzonej analizy obszaru sąsiedniego (obszaru przyjmowanego do analizy). Nie można więc powiedzieć, że studium kierunków zagospodarowania terenu ingeruje, chroni bądź określa treść prawa własności.

30 Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

31 Rekapitulując należy stwierdzić, iż skarżąca Spółdzielnia nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia. Nie jest również naruszeniem jej interesu prawnego okoliczność, że strona skarżąca ma zamiar na działce 1 obr. [...] wybudować budynek mieszkalny wielorodzinny dla [...] rodzin zgodnie z pozwoleniem na budowę, a przyszli właściciele mieszkań, będący członkami Spółdzielni, zainwestowali swoje oszczędności życiowe w budowę, a nawet zaciągnęli na ten cel kredyty. Ta okoliczność pozostaje bez znaczenia prawnego w tej sprawie. Brak tu zdaniem Sądu związku przyczynowego pomiędzy postanowieniami planu a prawnie zagwarantowaną sytuacją Spółdzielni (jej interesem prawnym).

32 Wobec uznania przez Sąd orzekający, na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę oddalił.