Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2017 r., II SA/Kr 1079/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2017 r., II SA/Kr 1079/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. L. kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Uzasadnienie:

3 Postanowieniem z dnia 14 lutego 2017 r. (BPP.6730.6.2017) na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778) Burmistrz Miasta Z. zawiesił wszczęte w dniu 19 stycznia 2017 r. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania ewidencyjnych działek nr: [...], [...] obręb [...] położonych w Z. w rejonie ul. [...]. [...] i [...] w związku z projektowaną na nich inwestycją polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami wraz z infrastrukturą towarzyszącą - do dnia 19 października 2017 r.

4 Organ podał, że w dniu 31 lipca 2008 r. Rada Miasta Z. podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego XX "[...]". W dniu 12 stycznia 2012 r. Rada Miasta Z. uchwałą NR [...] zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]". Powyższa uchwala została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr [...] z dnia 19 listopada 2014 r. i NSA Sygn. akt II OSK [...] z dnia 21 grudnia 2016 r. W związku z powyższym obowiązuje uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskowana inwestycja znajduje się w granicach w/w planu. Teren inwestycji zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] [...] Rady Miasta Z. z dnia 15 grudnia 1999 r. jak i uchylonego planu znajduje się częściowo w terenach "niebudowlanych" (zarówno w studium jak i w planie - teren przeznaczony pod drogi). Biorąc pod uwagę fakt, iż są prowadzone czynności naprawcze uchylonego planu, istnieje wysokie prawdopodobieństwo utrzymania tego terenu z wcześniej określonym przeznaczeniem.

5 Organ wskazał, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

6 Na powyższe postanowienie A. L. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

7 Podniósł, że zawieszenie postępowania do dnia 19 października 2017 r. narusza przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

8 Podał, że plan miejscowy "[...]" nie obowiązuje, a Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Wedle żalącego się uchwała z dnia 31 lipca 2008 r. Nr [...] nie obowiązuje i powinna zostać zmieniona. Dodał, że aktualnie działka jest zabudowana, a żadna część planowanej inwestycji nie stanowi pasa drogowego wg ustawy o drogach publicznych. Inwestycja w całości zamyka się we władaniu inwestora, a planowane zamierzenie budowlane spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o "planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

9 Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2017 r. ([...]) na podstawie art.138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

10 Wedle organu odwoławczego przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje organowi prawo do fakultatywnego zawieszenia postępowania na czas nie przekraczający 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez stronę, co tez organ uczynił zawieszając postępowanie do dnia 19 października 2017 r. Jak wyżej wspomniano-w obiegu prawnym pozostaje Uchwała Nr [...] z dnia 31 lipca 2008 r., na mocy której Rada Miasta Z. postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego obszaru "[...]", w którym położone są działki nr [...] i [...] obr. [...].

11 Dodał, że fakultatywny charakter przepisu art. 62 u.p.z.p. pozostawia do uznania organu, czy istnieją w sprawie przesłanki, które mogłyby stwarzać wątpliwość, czy ustalenia przyszłego planu będą zgodne z zamierzeniami inwestycyjnymi inwestora (w zrozumieniu art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W takiej kwestii organ ma prawo - wbrew zastrzeżeniom skarżącej - do sprawdzenia (konfrontacji) ustaleń obowiązującego "Studium uwarunkowań" z założeniami przyszłego planu miejscowego.

12 Na powyższe rozstrzygnięcie A. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

13 - 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. póz. 1073), zwanej dalej "u.p.z.p.", przez zawieszenie postępowania o warunki zabudowy na okres 9 miesięcy pomimo oczywistego braku możliwości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym terminie;

14 - art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezasadne uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte z dniem wniesienia wniosku przez Skarżącego, ale z dniem jego uzupełnienia przez Skarżącego, co skutkowało zawieszenie postępowania na okres przekraczający 9 miesięcy;

15 - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez niewyczerpujące wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, to jest czy istniały przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu, co doprowadziło do bezcelowego wstrzymania toku instancji w przedmiotowej sprawie;

16 - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy przez nie odniesienie się w treści uzasadnienia do zarzutu dot. przekroczenia terminu zawieszenie postępowania (pkt 1 zażalenia), natomiast w stosunku do pozostałych zarzutów (pkt 2-3 zażalenia) nieustosunkowanie się twierdzeń Skarżącego, a jedynie przytoczenie tych zarzutów;

17 - art. 11 kpa i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niepełne uzasadnienie i niedołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu postanowienia poprzez niewłaściwe wskazanie osoby Skarżącej (M. L. zamiast A. L.), daty wniesienia wniosku przez Skarżącego (16.01.2017 r. zamiast 18.01.2017 r.), co stanowi naruszenie wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania;

18 - art. 8 k.p.a. tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa przez liczenie daty wszczęcia postępowania w różny sposób w sprawie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do tego samego adresata, na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej postawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany tj. w niniejszym postępowaniu od dnia uzupełnienia wniosku, a w innych postępowaniach od dnia uzupełnienia wniosku;

19 - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Burmistrza Miasta Z. z dnia 14 lutego 2017 r. mimo jego wydania z naruszeniem prawa.

20 Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

21 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

23 Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tym przepisem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2).

24 W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w powyższym przepisie daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tą należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu (np. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. II OSK [...] LEX 2342053).

25 Zdaniem sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, pogląd ten nie oznacza jednak, że organowi, w wyborze określonego działania przysługuje dowolność. Wstrzymanie się z wydawaniem decyzji, które zamiast planu kształtują ład przestrzenny, ma z założenia służyć ochronie interesu publicznego. Potrzeba tej ochrony jest szczególnie istotna wtedy, kiedy istnieje zagrożenie sprzeczności zamierzonej inwestycji z przyszłymi zapisami planu. Taki stan rzeczy miał miejsce w rozpatrywanej sprawie, na co słusznie organy zwróciły uwagę przywołując zapisy Studium i zapisy planu, którego nieważność została stwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r. utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r. Rzeczywiście w sprawie istniało prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z ustaleniami projektowanego planu. W takiej sytuacji, w interesie publicznym racjonalne jest powstrzymanie się od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości lub kilku nieruchomości, oczywiście w ramach ustawowego terminu przewidzianego w art. 62 ust. 1 ustawy.

26 Przeciwwagą jednak dla interesu publicznego pozostaje indywidualny interes podmiotu zamierzającego realizować określoną inwestycję. Jego uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości wynikają z chronionego prawa własności i nie mogą być ignorowane. Stąd też, zdaniem sądu, choć przepis art. 62 ust. 1 ustawy nie reguluje wprost przesłanek zawieszenia postępowania, to podjęcie takiej decyzji bez jakiegokolwiek rozeznania co do etapu i zakresu procedury planistycznej oraz szans na jej zakończenie przed upływem terminu zawieszenia ocenić należy jako przekroczenie uznaniowych uprawnień organu, mogące prowadzić do naruszenia praw strony. Instytucja zawieszenia postępowania z art. 62 ust. 1 ustawy nie ma wszak służyć tylko odroczeniu w czasie realizacji określonych inwestycji, ale realnemu zapobieżeniu inwestycji niezgodnych z planowanym porządkiem urbanistycznym.

27 Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut dotyczący błędnego określenia przez organy daty wszczęcia postępowania – z dniem uzupełnienia wniosku przez skarżącego, zamiast z dniem jego wniesienia – w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...], na cele realizacji. Wymaga bowiem podkreślenia, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, przy czym jedynie wniosek spełniający określone przepisami wymogi, a zatem nieposiadający żadnych braków formalnych, może skutecznie wszcząć postępowanie w danej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK [...], LEX nr 1497858). Tym samym, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że datą złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie była data uzupełnienia wniosku po zasadnym wezwaniu przez organ administracji (tak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa [...], LEX nr 759061 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk [...], LEX nr 340453) . Trzeba jednocześnie dodać, że dokonane przez skarżącego uzupełnienie wniosku, faktycznie konkretyzujące planowane zamierzenie inwestycje było – jak zasadnie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę – niezbędne dla prawidłowego procedowania przedmiotowego wniosku i ustrzeżenia się od podjęcia ewentualnego wadliwego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Stąd też według Sądu, za nieznajdujący oparcia w stanie faktycznym i prawnym, należało uznać również zarzut przekroczenia przez organ maksymalnego 9 miesięcznego okresu zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy.

28 Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1b w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

29 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.