Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2014 r., III SA/Kr 946/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2014 r., III SA/Kr 946/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala.

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie:

3 - art. 17 ust.1 pkt 1, 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U.2006.992);

4 - art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267) - decyzją z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt [...] uchyliło w całości decyzję wydaną przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia [...] 2013 r., nr: [...] i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji, który orzekł o odmowie przyznania skarżącej S. A. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad M. S.

5 Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym ustalonym przez organy :

6 w dniu 19 lutego 2013 r. skarżąca złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad całkowicie ubezwłasnowolnionym, niepełnosprawnym M. S., dla którego jest ciotką . Skarżąca została ustanowiona dla M. S. opiekunem prawnym (oboje rodzice nie żyją) i na tę okoliczność dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 17 września 1998 r. sygn. akt: [...].

7 Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji podniósł, że pomimo sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, skarżąca nie należy do kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia, wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ nie jest matką lub opiekunem faktycznym dziecka lub spokrewnioną rodziną zastępczą , czy też osobą na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Jako ciotka niepełnosprawnego M. S. nie należy do osób zobowiązanych do jego alimentacji.

8 Organ wyjaśnił, że opiekun prawny nie został zaliczony przez ustawodawcę do grona osób, którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje .

9 Odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ podniósł, że M. S. ma brata J. S., który przebywa za granicą i na nim to ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do brata.

10 W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wnosząc o jej uchylenie i zarzuciła , że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust 1 i 1a ustawy świadczeniach rodzinnych . W ocenie skarżącej spełnia ona kryteria ustawowe, bowiem rodzice M. S. nie żyją i to skarżąca opiekuje się nim całą dobę ,natomiast o bracie ww. nie ma żadnych wiadomości i nie ma z nim żadnego kontaktu.

11 Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając w całości zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie w przedmiotowej sprawie wyjaśniło , że poza sporem jest, że skarżąca nie jest matką M. S. Nie jest również opiekunem faktycznym , bowiem zgodnie z art. 3 pkt. 14 ww. ustawy , pojęcie to oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka.

12 W niniejszej sprawie , zdaniem organu odwoławczego , nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem skarżącą, w myśl art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego , nie obciąża obowiązek alimentacyjny, taki spoczywa bowiem na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Organ wyjaśnił , że za krewnych w linii prostej ustawa uważa zstępnych i wstępnych; zstępnym jest syn, córka, wnuk, wnuczka, prawnuk czy prawnuczka , natomiast wstępnym - ojciec, matka, dziadek, babcia, pradziadek, prababcia.

13 Organ odwoławczy podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji , iż ustawodawca w art. 17 ust. 1 ww. ustawy ustanowił zamknięty krąg osób, wobec których organ właściwy w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku uprawniony jest do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjne. Przepis ten stanowi wyczerpujący katalog osób uprawnionych do uzyskania tego świadczenia. W związku z tym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom spoza kręgu krewnych w linii prostej oraz rodzeństwa, o których mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego , nie jest możliwe.

14 W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, skarżąca jako opiekun prawny nie mogła być stroną postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego , dlatego orzeczono o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji. Podstawą do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 Kpa jest stwierdzenie jego bezprzedmiotowości. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego.

15 Organ odwoławczy wyjaśnił , że decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, w związku z tym, ani organ pierwszej instancji , ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma możliwości wydania decyzji wbrew wyraźnym przesłankom określonym w przepisach prawa, w tym również dotyczących określenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania tego świadczenia.

16 Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżąca zarzuciła:

17 - naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i 2 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego ,

18 - naruszenie art. 17 ust. 1 i 1 a ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

19 W ocenie skarżącej, spełnia ona wszystkie przesłanki do uzyskania wnioskowanego świadczenia , bowiem rodzice M. S. nie żyją i nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Skarżąca faktycznie opiekuje się chorym wymagającym stałej , całodobowej opieki. O bracie M. S., jak wynika z treści pisma , skarżąca nie ma wiadomości , ani kontaktu . Organ nie przeprowadził żadnego postępowania w celu ustalenia , czy istnieją poza skarżącą inne osoby , które by mogły i były w stanie podjąć się opieki nad M. S.

20 Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

21 W odpowiedzi na skargę , Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje :

23 Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego , nie zaś według kryterium słuszności , czy celowości.

24 Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

25 Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności , Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza , że mimo rozważenia w toku dokonanych czynności przepisu art. 134 § 1 ww. ustawy , skarga nie zasługuje na uwzględnienie , gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa .

26 W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie jest sporny; skarżąca jest opiekunem prawnym M. S., którego rodzice nie żyją i który jest całkowicie ubezwłasnowolniony. Skarżąca jest ciotką M. S. i bezspornie ustalono , że faktycznie zajmuje się opieką nad nim .

27 Istota sporu dotyczy skutków prawnych związanych ze sprawowaniem opieki nad M. S.; zdaniem skarżącej , skoro opiekuje się M. S. tak jak matka , to spełnia wszystkie przesłanki ustawowe do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji wyraziło pogląd , iż skarżąca nie należy do kręgu osób określonych w art.17 ust.1 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych , bowiem nie jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym wobec M. S .

28 Rozstrzygając zaistniały w niniejszej sprawie spór , Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako zgodne z prawem.

29 W pierwszej kolejności należy podnieść, że postępowanie w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 19 lutego 2013r. W związku z powyższym organ pierwszej instancji zobligowany był dokonać oceny , czy wniosek pochodził od osoby będącej stroną postępowania .

30 Pojęcie strony zdefiniowane zostało w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego , zgodnie z którym stroną jest każdy , czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi wynikać z przepisu , co oznacza , że w odniesieniu do żądania skarżącej , legitymacja do tego , czy jest stroną postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego , określa ustawa o świadczeniach rodzinnych.

31 Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego , że art.17 ust.1 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych określa krąg osób , które uprawnione są do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ( przy spełnieniu jeszcze innych przesłanek) . Przepis ten wymienia : matkę , ojca , opiekuna faktycznego dziecka , osobę będącą rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz inne osoby , na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny .

32 Z kolei art.17 ust.1a ww. ustawy określa, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom , o których mowa w ust.1 pkt.4 , innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki , jeżeli spełniają dodatkowe warunki . Przepis ten dotyczy zatem " innych osób", ale tylko takich, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art.17 ust.1 pkt.4 ustawy). Oznacza to, że nie każda osoba spokrewniona z osobą wymagającą opieki jest uprawniona do przyznanie jej przedmiotowego świadczenia , ale tylko taka osoba może wnioskować o przyznanie jej ww. świadczenia , na której ciąży obowiązek alimentacyjny .

33 W niniejszej sprawie bezsporne jest , że skarżąca , jakkolwiek spokrewniona z M. S., to jednak zgodnie z art.128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym .Przepis ten stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania , a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej i rodzeństwo. Za krewnych w linii prostej uważa się zstępnych i wstępnych .

34 W związku z powyższym należy stwierdzić , że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje innym osobom , poza wymienionymi w art.17 ust.1 i 1a ustawy , a skarżąca nie należy do kręgu tych osób . Oznacza to , że skarżąca nie może być stroną postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego , bo jej interes nie wynika z przepisów ww. ustawy . Domagając się przyznania wnioskowanego świadczenia skarżąca ma w tym interes faktyczny , a nie prawny ( tj. wynikający z przepisów prawa ) .

35 Interes prawny jest określany jako osobisty , konkretny i aktualny , prawnie chroniony interes , który może być realizowany na podstawie określonego przepisu , bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on wówczas , gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego , a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa , polegającą na tym , że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym ( wyrok NSA z dnia 18.04.2013r. , sygn. akt I OSK 1957/11 , LEX nr 1336345 ).

36 Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie , zaś okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art.28 Kpa. Tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego , stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W sytuacji , gdy okaże się , że postepowanie wszczęto na wniosek podmiotu , który nie posiada interesu prawnego – stosownie do art.105 § 1 Kpa winno ulec ono umorzeniu w każdym stadium postępowania ( wyrok NSA z dnia 18.04.2013r. , sygn. akt I OSK 1874/11, LEX nr 1336332 ).

37 Pojęcie " interes prawny" , na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym , należy ustalać według norm prawa materialnego. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa , na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby , albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania ( art.28 kpa.) ( wyrok NSA z dnia 07.06.2013r. , sygn. akt I OSK 2226/12, LEX 1356980 ).

38 Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić , że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad M. S. z uwagi na brak interesu prawnego ( jest poza kręgiem podmiotów wymienionych w art.17 ustawy ) . Wniosek skarżącej z dnia 19 lutego 2013 r. jako podanie wniesione przez osobę niebędącą stroną – stosownie do art. 61a § 1 Kpa – organ pierwszej instancji nie powinien rozstrzygać merytorycznie, lecz należało wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

39 Burmistrz Miasta rozpatrzył jednak wniosek skarżącej i wydał decyzję z dnia [...] 2013r. odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. S. Organ odwoławczy dostrzegając wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej , zasadnie uchylił to rozstrzygnięcie w całości i umorzył postępowanie przed tym organem jako bezprzedmiotowe na podstawie art.105 § 1 Kpa. Przepis ten stanowi, gdy postepowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części , organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części .

40 Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie (wyrok NSA z dnia 09.01.2013r. , sygn. akt II GSK 1836/11 , LEX nr 1341510.

41 Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza , że brak jest któregoś z elementów materialnoprawnego stosunku prawnego , a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania , co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu , a może ona powstać także w czasie trwania postępowania , a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 04.03.2013r. , sygn. akt II SA/Wr 776/12 , LEX nr 1303627).

42 W sytuacji , gdy okaże się że postępowanie wszczęto na wniosek podmiotu , który nie posiada interesu prawnego – stosownie do art.105 § 1 kpa – winno ulec ono umorzeniu w każdym stadium postępowania (wyrok NSA z dnia 18.04.2013r. , sygn. akt I OSK 1874/11 , https://cbois.nsa.gov.pl/doc/B065423FC8 ) .

43 Reasumując należy stwierdzić , że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. S., a w konsekwencji nie mogła skutecznie wszcząć postępowania w tej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z prawem rozstrzygnęło odwołanie skarżącej od merytorycznej decyzji pierwszoinstancyjnej orzeczeniem formalnym poprzez jej uchylenie i umorzenie postępowania .

44 Okoliczność, że skarżąca nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie oznacza , że nie może skorzystać z innych form pomocy społecznej (przy spełnieniu określonych przesłanek) związanych ze sprawowaniem opieki nad osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Zgodnie z art.175 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do opieki nad ubezwłasnowolnionym całkowicie stosuje się odpowiednio przepisy o opiece nad małoletnim z zachowaniem przepisów art.176 i art.177 ( art.176 i art.177 nie dotyczą tej sprawy) . Z kolei zgodnie z art.162 k.r.o. , sąd opiekuńczy przyzna opiekunowi za sprawowanie opieki na jego żądanie stosowne wynagrodzenie okresowe albo wynagrodzenie jednorazowe w dniu ustania opieki lub zwolnienia go od niej. § 3 stanowi , że wynagrodzenie pokrywa się z dochodów lub z majątku osoby , dla której opieka została ustanowiona , a jeżeli osoba ta nie ma odpowiednich dochodów lub majątku, wynagrodzenie jest pokrywane ze środków publicznych na podstawie przepisów o pomocy społecznej.

45 Zgodnie z art.36 pkt.1 lit.h ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U.2009.1362) świadczeniem z pomocy społecznej jest wynagrodzenie za sprawowanie opieki.

46 Powyższe kwestie są jednak poza granicami niniejszej sprawy .

47 Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić , że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem , gdyż ani argumentacja skargi , ani też analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju , które mogły mieć wpływ na wynik sprawy , dlatego Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 ) orzekł jak w sentencji.