Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2017 r., III SA/Kr 550/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2017 r., III SA/Kr 550/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Bociąga Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej kwotę 457,00 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił postępowanie nr [...] na podstawie art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 z późn. zm.), w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenie ogólno stomatologiczne od 1 lipca 2014 roku do 30 czerwca 2018 roku.

3 W postępowaniu ofertę złożyła m. in. K. D. (skarżąca), prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "A". Do zawarcia umowy zostały wybrane oferty niektórych podmiotów. Nie wybrano oferty skarżącej.

4 Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o świadczeniach...- rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu 9 maja 2014 r., a informacja o wynikach postępowania została opublikowana na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej organu (zgodnie z art. 151 ust. 2 ustawy).

5 Od rozstrzygnięcia postępowania skarżąca złożyła odwołanie, które zostało oddalone decyzją nr [...] z [...] 2014r Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ. W decyzji organ wskazał, że oferta skarżącej nie uzyskała w rankingu końcowym wystarczającej liczby punktów aby zostać wybraną do zawarcia umowy. Podkreślił również, że o wyborze świadczeniodawców decydują przepisy ustawowe, które nie gwarantują kontynuacji umowy z dotychczasowym świadczeniodawcą, a o zawarciu umowy decyduje pozycja uzyskana w rankingu, aż do wyczerpania łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń lub wartości zamówienia. Ranking generowany jest automatycznie przez system informatyczny.

6 Skarżąca w trybie art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach..., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła zarzuty dotyczące sformułowania "wymogu nasycenia" personelu lekarskiego specjalistami, który w jej opinii był niepotrzebny i premiował mniejsze podmioty, co mogło stanowić naruszenie zasady wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach...; sformułowania warunku realizacji świadczeń przez lekarzy specjalistów danych dziedzin, będący w jej ocenie "merytorycznie nieuzasadnionym"; wątpliwej korzyści płynącej dla pacjentów leczonych przez personel posiadający specjalizacje; niedokonania zawarcia umowy ze skarżącą pomimo spełnienia zdecydowanej ilości elementów kryteriów oceny; brak wzięcia pod uwagę kwalifikacji i doświadczenia lekarzy wymienionych w ofercie; niedoszacowanie znaczenia zaplecza technicznego; wprowadzenia przez zarządzenie dysproporcji pomiędzy wagą czynników oceny oferty; wewnętrznej sprzeczności zarządzenia przez "brak przyznania jakiejkolwiek wagi skalującej sytuacji, w której wyniki kontroli są pozytywne"; "utajnienia" licznych danych zawartych w ofertach, a także dokonanie arbitralnego, nie mającego podstawy prawnej, podziału miasta T na dwie dzielnice, przez co dokonano przyznania niektórym dzielnicom "niezwykle wysokiego limitu punktowego".

7 Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z 14 sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] z [...] 2014 r. W uzasadnieniu stwierdził, m.in., że komisja konkursowa zobowiązana była stosować obowiązujące przepisy prawa, jakim niewątpliwie jest Zarządzenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr [...], a w ogłoszeniu postępowania wskazano, iż ocena ofert odbędzie się zgodnie z kryteriami zawartymi w wyżej wymienionym Zarządzeniu. Organ wskazał również, że celem postępowania konkursowego jest zakup świadczeń jak największej jakości po możliwie najniższej cenie, a zasadą takiego postępowania jest konkurencyjność, przy czym postępowanie prowadzone jest w oparciu o jednakowe kryteria dla każdej z ofert.

8 W skardze (datowanej na 15 września 2014 r.) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca odniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego:

9 - art. 134 ustawy o świadczeniach..., w postaci niezachowania równości wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i gwarantujących zachowanie uczciwej konkurencji;

10 - przepisów działu VI ustawy o świadczeniach przez zawarcie dwóch umów z tym samym podmiotem, mimo że podmiot ten nie wystąpił z dwoma ofertami i złożył tylko jedną ofertę, a zatem zawarcie umowy z tym podmiotem, który w odniesieniu do niej nie przystąpił do konkursu,

11 - art. 135 ustawy o świadczeniach, przez utajnienie istotnych elementów ofert złożonych w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w zakresie jakiego nie wymagają przepisy prawa oraz w jakim nie dokonali tego sami oferenci,

12 - art. 148 ustawy o świadczeniach, przez przeprowadzenie postępowania z pominięciem kryterium kompleksowości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej.

13 W skardze podkreśliła, że istnieje sprzeczność pomiędzy kształtem zgłoszonych ofert, a kształtem rozstrzygnięcia. Uzasadniała, że katalog oferentów liczył 16 podmiotów, a rozstrzygnięcie obejmowało 17 ponieważ ta sama placówka zawarła dwie umowy, co było niedopuszczalne.

14 W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniósł o jej oddalenie.

15 Postanowieniem z 17 czerwca 2015 r., III SA/Kr 1782/14 na wniosek organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe w trybie art. 125§1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozstrzyganej sprawie charakter prejudycjalny miał spór związany z wniesioną skargą na postanowienie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z 29 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania decyzji. Wyrokiem z 28 maja 2015 r., III SA/Kr 304/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu.

16 W dniu 18 kwietnia 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o podjęcie postępowania informując, że wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r., II GSK 2496/15 Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjna organu oddalił. Wskazała również, że nieprawidłowościom w "prostowaniu" decyzji należało nadać "stosowne znaczenie".

17 Postanowieniem z dnia 19 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął postępowanie sądowe.

18 Na rozprawie w dniu 23 czerwca 2017 r. Sąd odczytał ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2017 r., II GSK 2496/15.

19 Pełnomocnik skarżącej wskazywał na jego prejudycjalny charakter i brak uwzględnienia w kryteriach oceny doświadczenia lekarzy, pomimo że takie kryteria wynikały z zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ.

20 Pełnomocnik organu wyjaśniał, że z akt postępowania wynikało, że była jedna oferta jednego oferenta, ale w związku z dwoma miejscami świadczenia. Każde z tych miejsc było odrębnie oceniane w porównaniu z ofertami na to samo miejsce świadczenia.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

22 Skargę należało uwzględnić, ale z innych przyczyn niż w niej wskazane.

23 Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

24 Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 powołanej ustawy.

25 Zgodnie z art. 24§1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączeniu (obowiązkowemu) podlega pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

26 W rozpatrywanej sprawie, działając w trybie art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach... stosowany był tryb tzw. ponownego rozpoznania sprawy – w sprawach tego typu ponowną decyzje wydaje ten sam organ. W sprawie skarżącej pierwsza z decyzji (nr [...] z [...] 2014 r.) została podpisana przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia – B. B. Podobnie, druga z decyzji (rozpatrująca ponownie sprawę – nr [...] z 14 sierpnia 2014 r.) została również podpisana przez B. B. Dodatkowo, z akt wynika, że obie decyzje były opiniowane przez tego samego radcę prawnego – zatrudnionego w Zespole Radców Prawnych. W sprawie więc "brało udział" co najmniej dwóch tych samych pracowników.

27 W sprawach toczących się przed tzw. organami jednoosobowymi istniała rozbieżność orzecznictwa co do stosowania ww. przepisów o wyłączeniu pracowników. Ostatecznie jednak dwoma uchwałami z dnia 18 lutego 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął, że art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tejże ustawy (uchwała II GPS 4/12) i że art.130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. Oba ww. przepisy dotyczą postępowań prowadzonych przez tzw. jednoosobowe organy w trybie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawa – tj. postępowań analogicznych jak w sprawie skarżącej z www. art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach... .

28 W uzasadnieniu obu uchwał Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc – dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy.

29 Potrzeba ochrony tych wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniana od modelu postępowania administracyjnego, w szczególności od tego, czy jest to postępowanie dwuinstancyjne w rozumieniu postępowania toczącego się przed dwoma różnymi organami, które zwykle łączą ze sobą więzy hierarchicznej zależności. Prowadzi to do wniosku, że odnoszenie instytucji wyłączenia pracownika tylko do takiego postępowania, w którym następuje przejęcie sprawy do rozpoznania przez organ wyższej instancji (tzw. dewolucja) nie jest do pogodzenia z funkcją tego wyłączenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy. Powinna zatem istnieć możliwość wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Kierując się zatem celem, jakiemu służy instytucja wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, można by przyjąć, że skoro chodzi głównie o gwarancję ponownego rozpoznania sprawy przez inne osoby niż te, które rozpatrywały sprawę po raz pierwszy, pojęcia "niższej instancji" nie należy wiązać wyłącznie z usytuowaniem ustrojowym organu, który rozpatruje sprawę po raz pierwszy lecz z jego kompetencjami orzeczniczymi. Mamy wówczas do czynienia z instancyjnością w rozumieniu funkcjonalnym nie zaś ustrojowym, co oznacza, że ten sam organ ponownie rozpatrując sprawę występuje w roli organu drugiej instancji.

30 Ze względu na doniosłość powyższych zasad (co zostało potwierdzone w orzecznictwie dotyczącym obu głównych ustaw procesowych tj. Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej) orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżona decyzję. Uchylenie decyzji ze względów formalnych uniemożliwiło odniesienie się do zarzutów merytorycznych skargi, w tym do wpływu nieścisłości w ilości oferentów na wynik sprawy.

31 W ponownym postępowaniu organ oceni wszystkie zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym zarzuty, które stały się kanwą sporu o sprostowanie decyzji.

32 Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na podstawie www. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.