Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lipca 2024 r., III SA/Kr 476/24

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lipca 2024 r., III SA/Kr 476/24

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) ASR WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 6 lutego 2024 r., znak: SKO-NP-4115-455/23, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną przez I. B., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 6 lutego 2024 r., znak: SKO-NP.-4115-455/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

3 w Nowym Sączu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca

4 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.

5 o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., zwanej dalej ustawą

6 o świadczeniach rodzinnych) w związku z art. 63 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r.

7 o świadczeniu wspierającym (Dz.U. 2023 r., poz.1429), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Raba Wyżna z dnia 24 października 2023 r., znak: ŚR.5222.85.2023

8 o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką

9 nad matką J. M.

10 Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych

11 i prawnych:

12 Decyzją z dnia 24 października 2023 r. Wójt Gminy Raba orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, w związku z koniecznością opieki nad matką.

13 Organ pierwszej instancji ustalił, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu 6 lipca 2022 r. znak:PŻO.721.529.2022 przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania

14 o Niepełnosprawności w Nowym Targu na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 8 kwietnia 2022 r., zaś daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Skarżąca sprawuje wyłączną opiekę, nad matką, która jest osobą niepełnosprawną z ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji. Oprócz skarżącej obowiązek alimentacyjny względem chorej matki ciąży jeszcze na braciach tj. J. M. i A. M. oraz siostrze J. P. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że na dzień składania wniosku o ustalenie prawa świadczenia pielęgnacyjnego, tj. 30 sierpnia 2023 r., skarżąca nie pracowała i w chwili ustalenia stopnia niepełnosprawności u matki - 8 kwietnia 2022 r. - co oznacza,

15 że nie zrezygnowała bezpośrednio z zatrudnienia celem opieki nad matką. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie podejmowała żadnego zatrudnienia do dnia wydania orzeczenia o stopniu o niepełnosprawności matki, a umowa zlecenie wykonywana była przez skarżąca dopiero w okresie od 27 lipca 2023 r. do 26 sierpnia 2023 r.

16 Ponadto, zdaniem organu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych,

17 w świetle jednoznacznie wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny skutków wyroku

18 z dnia 21 października 2014 r. sygn.. akt K 38/13, niezależnie od rozstrzygnięć organów odwoławczych, czy sądów administracyjnych (które są wiążące w danej indywidualnej sprawie, w której zostały wydane), pozostaje obowiązującym przepisem prawa.

19 Z powyższego bezsprzecznie wynika, że istnieją negatywne przesłanki do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nin. sprawie.

20 W odwołaniu od tej decyzji skarżąca, działając przez zawodowego pełnomocnika, podniosła zarzuty naruszenia przez organ pierwszej instancji prawa materialnego – art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych – poprzez błędną wykładnię i zastosowanie z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia nie wypełnia przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia. Wobec powyższego wniosła o uchylenie tej decyzji i orzeczenie o przyznaniu jej żądanego świadczenia.

21 Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze

22 w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

23 W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powołało treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie oraz wyjaśniło, że nie można uznać, ze wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać,

24 czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone

25 w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną, co wynika z podstawowych zasad krajowego porządku prawnego.

26 Zadaniem Kolegium okoliczność, że niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała w okresie późniejszym niż wymaga tego art. 17 ust. 1b ustawy

27 o świadczeniach rodzinnych, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie,

28 nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże w sprawie niniejszej ustaleniu podlega także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki

29 do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie.

30 Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca (lat 48) prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe z córką (lat 21) oraz wymagającą opieki matką (lat 78). Matka skarżącej jest wdową, ma jeszcze troje dorosłych dzieci,

31 które wyjechały z rodzinnej miejscowości i nie biorą udziału w opiece nad matką. Skarżąca nie pracuje zawodowo z powodu konieczności sprawowania całodobowej opieki nad matką od kwietnia 2020 r., kiedy to wymagająca opieki przeszła operację kręgosłupa. Z powodów ekonomicznych w lipcu 2023 r. skarżąca podjęła pracę

32 w ramach umowy zlecenie od 27 lipca 2023 r. do 26 sierpnia 2023 r. polegającej

33 na rozwożeniu ulotek, jednak nie była w stanie pogodzić jej z obowiązkami domowymi i sprawowaniem opieki. Matka skarżącej choruje przewlekle: nadciśnienie tętnicze, niewydolność krążenia, dna moczanowa, niewydolność nerek, niedoczynność tarczycy, cukrzyca typy 2, reumatyzm, wymaga stosowania diety niskobiałkowej

34 i cukrzycowej. Ww. jest niezdolna do samodzielnego zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Nie jest sprawna ruchowo, z trudem porusza się o balkoniku. Wymaga pomocy przy toalecie, stosowania pieluchomajtek, kąpania, ubierania, przygotowania i podawania posiłków. Skarżąca sprawuje nad matką całodobową opiekę, do której musi podporządkować swój dzienny rozkład zajęć. Od godziny 7.30 wykonuje czynności higieniczno-pielęgnacyjne przy matce, mierzy ciśnienie, bada poziom glikemii, podaje insulinę, przygotowuje śniadanie oraz podaje lekarstwa. Córka prowadzi zeszyt niepełnoprawnej, w którym zapisuje pomiary ciśnienia, glikemii i ilość wypitych płynów ze względu na niewydolność nerek i konieczność dostosowywania dawki leków. Od godziny 9:00 do 11:00 wykonuje masaż nóg i rąk, zalecane ćwiczenia rehabilitacyjne oraz zajęcia zmniejszające napięcie psychiczne. Od 11:00 do 13:00 podaje drugie śniadanie, wyprowadza mamę na taras przy dobrej pogodzie. W między czasie wietrzy pokój, sprząta, wymienia podkłady, nastawia pranie. Od godziny 13:00 córka przygotowuje obiad, podaje leki, insulinę, obiad. Około 15:00 kładzie matkę do łóżka na odpoczynek, smaruje maściami, masuje ręce i nogi. Od godziny 17:00 do 19:00 rozpoczyna czynności związane z przygotowaniem i podaniem kolacji, wieczorną toaletę, prysznic, smarowanie maścią, podanie leków, pomiary. Między 19:00- 21:00 rytuały rodzinne - rozmowy, modlitwy, przygotowanie do snu, przygotowanie odzieży. Do godziny 23:00 podawanie leków, mierzenie poziomu cukru, ciśnienia. W nocy podawana jest również insulina oraz ewentualnie posiłek w zależności od wyniku pomiaru cukru. Matka skarżącej nie jest w stanie samodzielnie zaspokajać podstawowych potrzeb życiowych, ani zajmować się prowadzeniem gospodarstwa domowego. Skarżąca sprawuje nad matką osobistą

35 i całodobową opiekę. Wykonuje wszystkie czynności pielęgnacyjne i opiekuńcze związane z codzienną egzystencją. Sprawowana opieka jest wyczerpująca

36 i czasochłonna, wymaga dyspozycyjności całą dobę, co uniemożliwia podjęcie zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy.

37 Kolegium podkreśliło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby.

38 Z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki

39 nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją

40 z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki

41 lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być

42 ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu.

43 W ocenie Kolegium wykazany przez odwołującą zakres opieki,

44 nie ma charakteru tego rodzaju, ażeby zmuszał ją do definitywnej rezygnacji

45 z podejmowania aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

46 Czynności takie jak: pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, podanie leków, przygotowanie posiłków, organizowanie wizyt lekarskich, dbanie o czystość

47 i porządek w domu, załatwianie formalności, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności odwołującej. Opisane wyżej czynności to typowe czynności dnia codziennego,

48 które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu.

49 Wykazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką, która nie jest osobą obłożnie chorą, leżącą (zatem jest w stanie sama przez cześć dnia samodzielnie bytować) pozwala na takie zorganizowanie opieki w postaci np. usług opiekuńczych,

50 aby skarżąca nie musiała rezygnować z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

51 Według Kolegium w niniejszej sprawie istotne jest również to, że skarżąca

52 nie jest jedyną osobą zobowiązaną do zapewnienia niepełnosprawnej matce opieki i pomocy, bowiem są jeszcze trzy osoby zobowiązane do współudziału

53 w opiece nad niepełnosprawną matką (rodzeństwo odwołującej). Podnoszone

54 przez rodzeństwo skarżącej okoliczności: zamieszkiwanie poza miejscem zamieszkania osoby wymagającej opieki, obowiązki zawodowe nie można uznać za okoliczności o charakterze obiektywnym, które pozwoliłyby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Kategoria wykonywania pracy zawodowej nie należy do przesłanek o charakterze obiektywnym - zawsze jest to wybór dokonywany przez osobę zobowiązaną do alimentacji. Do akt sprawy nie zostały przedłożone żadne dokumenty świadczące o tym, że istnieją obiektywne okoliczności (np. sytuacja rodzinna, finansowa, zdrowotna) powodujące, iż rodzeństwo skarżącej nie jest w stanie wspomóc ją w opiece i zadość uczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec matki w sposób pośredni. Obowiązek alimentacyjny nie musi polegać bowiem na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną.

55 W ocenie Kolegium, w okolicznościach niniejszej sprawy przyznanie skarżącej świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa ale także z zasadami współżycia społecznego, ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który -z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach wymagającej opieki. W rezultacie odbywałby się to kosztem rodzin, które rzeczywiście (z racji chociażby tego, że w rodzinie jest jedno dziecko i nie ma innych osób zobowiązanych do alimentacji) muszą rezygnować z zatrudnienia

56 po to aby zrealizować swój obowiązek alimentacyjny wobec rodziców. W przypadku odwołującej nie ma takiej konieczności, a zatem organ postąpił prawidłowo odmawiając przyznania świadczenia.

57 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzje skarżąca, działając przez zawodowego pełnomocnika, zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów:

58 - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem

59 o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki

60 lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;

61 - art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżąca zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącej może partycypować

62 w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładania

63 ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

64 Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

65 i poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji.

66 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze

67 w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

68 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

69 Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.

70 Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji

71 z przepisami prawa.

72 Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem pełnomocnika skarżącego, zawartym w skardze

73 i postanowieniami art. 119 pkt 2 P.p.s.a.

74 Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

75 Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanych w niej decyzji nie wykazała, by tkwiły w nich wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania.

76 Sąd dopatrzył się jednak naruszenia przepisów postępowania,

77 w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, co skutkować musiało uchyleniem kontrolowanych decyzji.

78 Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

79 (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych),

80 w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji.

81 Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia:

82 1) matce albo ojcu,

83 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

84 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy

85 z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

86 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.

87 - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób

88 o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują

89 z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności

90 albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału

91 na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

92 Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku

93 gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

94 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

95 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie

96 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

97 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem

98 o znacznym stopniu niepełnosprawności.

99 Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

100 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

101 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

102 Mając powyższe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych na względzie nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona – córka (skarżąca), a opieka sprawowana jest nad jej matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu 6 lipca 2022 r., znak:PŻO.721.529.2022,

103 przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Nowym Targu

104 na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 8 kwietnia 2022 r.,

105 zaś daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić.

106 W tym kontekście prawidłowo podniosło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Zasadne były argumenty prawne Kolegium, że przywołany w decyzji organu pierwszej instancji

107 art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia

108 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17

109 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy przyjąć, iż w stosunku

110 do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji, racje miało Kolegium,

111 że w związku z powyższym niedopuszczalne jest tylko oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17

112 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32

113 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 300/19, z dnia

114 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

115 Prawidłowe jest również stanowisko Kolegium w tym względzie, że ważne jest co innego, mianowicie jednoznaczne ustalenie przesłanek pozytywnych

116 do przyznania przedmiotowego świadczenia przy braku jednocześnie przesłanek negatywnych, wykluczających jego przyznanie.

117 Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana jednak przedwcześnie, bez wnikliwej, rzetelnej i jednoznacznej oceny samodzielności funkcjonowania w życiu codziennym matki skarżącej,

118 a więc okoliczności, które niewątpliwie rzutują na stwierdzenie istnienia,

119 bądź nie, związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia

120 lub innej pracy zarobkowej, czy też niepodejmowania jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez skarżącą w związku z koniecznością sprawowania opieki

121 nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a także bez przekonywującego wykazania, że pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji rzeczywiście nie mogą wspomóc skarżącej w sprawowaniu opieki nad matką.

122 W ocenie Sądu w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, utrzymującej w mocy, na podstawie

123 art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwaną dalej w skrócie - k.p.a.), decyzję organu pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, w sposób który skutkował koniecznością uchylenia tej decyzji.

124 W toku postępowania administracyjnego przed organami ustalono,

125 bowiem że matka skarżącej choruje przewlekle na: nadciśnienie tętnicze, niewydolność krążenia, dnę moczanową, niewydolność nerek, niedoczynność tarczycy, cukrzycę typu 2, reumatyzm, wymaga stosowania diety niskobiałkowej

126 i cukrzycowej. Ww. jest niezdolna do samodzielnego zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Nie jest sprawna ruchowo, z trudem porusza się o balkoniku. Wymaga pomocy przy toalecie, stosowania pieluchomajtek, kąpania, ubierania, przygotowania i podawania posiłków. Skarżąca sprawuje nad matką całodobową opiekę, do której musi podporządkować swój dzienny rozkład zajęć.

127 Analiza powyższych ustaleń, dokonanych wszakże przez pracownika socjalnego w drodze fundamentalnego w tego rodzaju sprawach dowodu – wywiadu środowiskowego - w tym także oświadczeń skarżącej, może z pozoru wskazywać,

128 że stan zdrowia, a w konsekwencji możliwość samodzielnego funkcjonowania matki skarżącej w życiu codziennym nie jest aż tego rodzaju, że wyklucza całkowicie jakąkolwiek aktywność zawodową skarżącej. Takiej zresztą oceny dokonało Kolegium, że matka skarżącej nie jest osobą obłożnie chorą, leżącą, a zatem jest w stanie sama przez część dnia samodzielnie bytować, co pozwala na takie zorganizowanie opieki w postaci np. usług opiekuńczych,

129 aby skarżąca nie musiała rezygnować z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Znaczna część bowiem czynności opiekuńczych, to czynności dnia codziennego, jak oceniło Kolegium. Ponadto, według Kolegium w niniejszej sprawie istotne jest również to, że skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do zapewnienia niepełnosprawnej matce opieki i pomocy, bowiem są jeszcze trzy osoby zobowiązane do współudziału w opiece nad matką.

130 Zwrócić jednakże należy uwagę, że w aktach administracyjnych sprawy zalegają dokumenty medyczne, w tym karta informacyjna z przyjęcia

131 w szpitalnym oddziale ratunkowym z powodu następstw chorób naczyniowych mózgu i innych następstw, która po pierwsze, potwierdza fakt przejścia operacji kręgosłupa i niedowład ruchowy matki skarżącej, operacyjne leczenie złamania kości udowej, ale przede wszystkim przewlekłą niewydolność nerek i stan cukrzycowy. Nadto, co najistotniejsze, w aktach tych znajduje się karta oceny stanu pacjenta wg. zmodyfikowanej skali Barthel wystawiona przez lekarza specjalistę chorób wewnętrznych, z której to wynika, że łączna liczba punktów jakie otrzymała matka skarżącej wynosi 35 na 100 możliwych.

132 Ze wskazanej karty wynika niezbicie, że matka skarżącej w szczególności potrzebuje pomocy w krojeniu, smarowaniu pieczywa, pomocy większej w przemieszczaniu się z łóżka na krzesło i z powrotem,, potrzebuje pomocy przy wykonywaniu czynności osobistych, takich jak mycie twarzy, czesanie się, mycie zębów, częściowo potrzebuje pomocy przy korzystaniu z toalety, jest całkowicie zależna przy myciu i kąpieli całego ciała, nie porusza się

133 lub może poruszać po powierzchniach płaskich do 50 m, potrzebuje pomocy

134 przy wchodzeniu i schodzeniu ze schodów, zależna jest od osób przy ubieraniu się i rozbieraniu się.

135 Istotnie w przedziale punktów 21 do 85 w skali Barthel stan pacjenta określa się jako "średnio ciężki", ale uzyskanie w tej skali 35 punktów

136 przy nadwadze i takich trudnościach w poruszaniu się spowodowanej nie tylko tymi okolicznościami co dysfunkcjami układu ruchowego, przy jednocześnie innych schorzeniach natury neurologicznej, niewydolności nerek

137 oraz cukrzycy oraz dodatkowo przy stwierdzeniu przez pracownika socjalnego

138 w ustaleniach wywiadu środowiskowego, że matka skarżącej jest niesprawna ruchowo, z trudem przemieszcza się oraz, iż dwa razy uległa upadkowi w domu, wymagało od Kolegium zastanowienia się, a przede wszystkim odniesienia się

139 do tej dokumentacji medycznej i stwierdzenia, czy rzeczywiście matka skarżącej może przez część dnia samodzielnie bytować. Nie chodzi tu o jakiekolwiek podważanie aspektów medycznych, lecz dokonanie oceny stanu zdrowia matki skarżącej jako elementu składającego się na istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością opieki nad matką. Innymi słowy, czy ten stwierdzony stan jest tego rodzaju, że rzeczywiście wymusza brak jakiejkolwiek aktywności zawodowej skarżącej, czy też i z jakich powodów taka sytuacja nie zachodzi.

140 Nie jest wiadomym, jak zaawansowany jest stan niewydolności nerek,

141 czy wymaga on stałego czy też nie, dozoru osoby bliskiej. Nie wyjaśniło dostatecznie i bez wątpliwości Kolegium z jakich powodów, biorąc powyższe na względzie uznało, że nie jest to taki stan zdrowia matki skarżącej przy stwierdzonych zależnościach

142 w funkcjonowaniu na co dzień matki skarżącej od osoby bliskiej w skali Barthel,

143 że Kolegium uznało, iż pozwala on na takie zorganizowanie opieki w postaci np. usług opiekuńczych, aby skarżąca nie musiała rezygnować z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, także ze względu istnienia oprócz skarżącej jeszcze trzech osób zobowiązanych do współudziału w opiece nad matką.

144 Oczywiście, że i doświadczenie życiowe i ogólna wiedza wskazują, iż pewien zakres czynności związanych np. z przygotowaniem posiłków, poranną higieną osobistą, czy też zażyciem niezbędnych leków, których przyjmowane jest wymagane w tym czasie, pranie, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, to czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez większość pracujących, tyle tylko, że należy je odnieść do indywidualnego stanu zdrowia i samodzielnego funkcjonowania niepełnosprawnej osoby w życiu codziennym. Podkreślić

145 przy tym bowiem należy, że nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną podjęcia jakiejkolwiek innej aktywności, lecz przeszkodę życiowo

146 - organizacyjną związaną z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w określonych porach dnia i tygodnia, jak również stałego czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w ramach wykonywanej opieki (jak to por. WSA w Poznaniu w wyroku

147 z dnia 25 maja 12024 r., sygn. akt IV SA/Po 296/24;

148 LEX nr 3723256). Trafnie zatem zwrócił uwagę Tamtejszy Sąd na wskazany powyżej aspekt, że powyższej oceny należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych itp. Innego zakresu opieki wymaga bowiem np. osoba sprawna ruchowo, lecz niewidoma, a innego osoba widząca, ale stale leżąca, powołując się

149 w tym względzie na wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1637/22.

150 Jakie są zatem w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy argumenty, zdaniem Kolegium, które pozwalały na taką ocenę tego stanu funkcjonowania matki skarżącej, że nie niweczy on jakiejkolwiek aktywności zawodowej skarżącej. Kolegium, zdaniem Sądu, nie przedstawiło tego w motywach wydanej zaskarżonej decyzji w przekonywujący sposób przy istnieniu stanu zależności w funkcjonowaniu codziennym matki skarżącej wskazanej w karcie oceny tego stanu wg. zmodyfikowanej skali Barthel. Zbyt ogólnikowe są wypowiedzi Kolegium w ramach dokonanej oceny zakresu i charakteru czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą w stanie faktycznym tej sprawy.

151 W ten kontekst istnienia związku przyczynowo – skutkowego wpisuje się

152 także i wskazany już aspekt związany z istnieniem pozostałych osób zobowiązanych

153 do alimentacji wobec matki. Chodzi tu bowiem nie o sam fakt ich istnienia, lecz o coś innego, a mianowicie wykazanie przez ubiegającego się jako inicjatora postępowania przed organami i żądającego władczego objawu woli organu wobec

154 jego podania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką, jakie w tym przypadku miała możliwości rodzina (w tym sam skarżąca) związane z organizacją opieki nad niepełnosprawną matką (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 1280/23; CBOSA). Samo więc istnienie tych osób nie jest przesądzające o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy. W tym zakresie zarówno organ pierwszej instancji, jak i drugiej instancji stwierdził, że skoro istnieją jeszcze inne osoby i wskazane przez nich w oświadczeniach okoliczności nie są natury obiektywnej, to ma to swoją doniosłość.

155 Dokonana jednakże przez organy ocena w tym zakresie obejmowała aspekt niemożności z przyczyn obiektywnych sprawowania opieki osobiście przez te osoby,

156 a nie kwestii organizacji opieki nad matką przez wszystkie te osoby wespół, także choćby poprzez pokrycie wydatków z tym związanych. Ustalenia w tym zakresie są więc niepełne.

157 Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest przecież częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku

158 z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. np. wyrok NSA z dnia

159 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Czynności opiekuńcze wykonywane przez opiekuna musza być więc tego rodzaju i obejmować taki zakres, że absorbują opiekuna w takim wymiarze, iż nie jest on w stanie podjąć pracy i to nawet

160 w niepełnym wymiarze czasu pracy. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

161 Wymagało więc zastanowienia, czy ten zgromadzony dotąd materiał dowodowy nie należy uzupełnić o poruszone kwestie natury medycznej obrazujące w pełny sposób stan samodzielnego funkcjonowania wymagającej opieki matki skarżącej, a mające przecież istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

162 Nade wszystko zaskarżona decyzja Kolegium jest także wadliwa

163 z tegoż względu, że o ile w świetle regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy ma uprawnienie do odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego niż to uczynił organ pierwszej instancji wobec dewolucji kompetencji na skutek wniesionego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie można jednakże tracić z pola widzenia przy ocenie prawidłowości działania organu odwoławczego w tym zakresie kwestii,

164 czy zgromadzono w sprawie wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia materiał dowodowy, czy też wymagał on uzupełnienia o istotne

165 dla treści rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, okoliczności, a także i tego, czy organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji przy kompletnym i wystarczającym

166 dla podjęcia rozstrzygnięcia materiale dowodowym, ocenił te dowody prawidłowo każdy z osobna, jak nakazuje to fundamentalna naczelna zasada postępowania administracyjnego

167 – zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.)

168 – dokonania dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez każdy

169 z organów w danej instancji.

170 Patrząc przez ten pryzmat na zaskarżoną decyzję, po pierwsze pomimo dokonanych ustaleń i co do zakresu i charakteru czynności opiekuńczych, a także kwestii istnienia innych oprócz skarżącej osób zobowiązanych do alimentacji wobec niepełnosprawnej matki skarżącej, organ pierwszej instancji nie dokonał także wnikliwej oceny dowodów, akcentując przy tym niespełnienie warunku z art. 17

171 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych – na którą to niewłaściwą argumentację polegającą na błędnej wykładni i nieprawidłowym zastosowaniu tego przepisu

172 i niemożności odmowy przyznania świadczenia tylko na jego podstawie – na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium.

173 Umknęło jednak uwadze Kolegium to, że możność dokonania odmiennej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ustalenia istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności są kompletne, wystarczające i zostały poddane ocenie także przez organ niższego szczebla w pełnym tego słowa znaczeniu. Zbyt ogólnikowe, bo jednozdaniowe i bez odniesienia się do poszczególnych dowodów są stwierdzenia organu pierwszej instancji

174 w tym względzie przy niewystarczającym dla podjęcia rozstrzygnięcia materiale dowodowym.

175 Ratio legis pomocy społecznej, podkreślić to należy także z całą mocą, polega na jej subsydiarnym charakterze. To rodzina w pierwszym rzędzie zobowiązana jest do zapewnienia opieki najbliższym. Pomoc państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Tego aspektu w procesie wykładni, a co za tym idzie i stosowania przepisów, będącą tego konsekwencją, także nie sposób pominąć.

176 W ten aspekt wpisu je się też kwestia skorzystania

177 z instytucji wskazanej w art. 79a k.p.a. Przy tych poruszonych aspektach organy powinny z niej korzystać, zwłaszcza w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, gdzie w ocenie Sądu nie można powiedzieć, że doszło bez wątpienia do udowodnienia istotnych dla merytorycznego załatwienia tej sprawy okoliczności faktycznych. Zalegająca w aktach administracyjnych karta oceny możliwości samodzielnego funkcjonowania matki skarżącej w życiu codziennym wg skali Barthel kładzie cień i wątpliwości co do kategorycznych stwierdzeń Kolegium w zakresie możliwości samodzielnego pozostawania jej przez większą część dnia.

178 Wobec powyższego, Sąd uznał, że doszło przy wydawaniu kontrolowanych decyzji do naruszenia przepisów postępowania – artykułów 7, 77 § 1, 80 w zw. z, 75 § 1 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy.

179 Kolegium nie mogło więc skorzystać z przyznanych mu, jako organowi odwoławczemu kompetencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać w mocy w całości decyzji organu pierwszej instancji.

180 W ponownym rozpoznaniu sprawy, organy, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a. uwzględnią powyższe stanowisko Sądu i uzupełnią materiał dowodowy o aktualny stan zdrowia matki skarżącej, a także o dokumenty obrazujące jej samodzielne funkcjonowanie obecnie w życiu codziennym, dokonają ustaleń w tym zakresie z uwzględnieniem aspektów wskazanych przez sąd, mających znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, dokonają następnie oceny tego materiału dowodowego w każdej z instancji we wzajemnej łączności, jak nakazuje to art. 80 k.p.a. i wydadzą rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Zdaniem Sądu nie ma znaczenia,

181 że skarżąca nie podejmowała żadnego zatrudnienia do momentu uzyskania przez matkę jej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Żaden z przepisów nie określa, kiedy należy złożyć wniosek o przedmiotowe świadczenie, liczy się jedynie to, czy jest on składany w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i tylko ten aspekt podlega ocenie. Również brak możliwości opierania decyzji tylko na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przesądzony w judykaturze, a działanie w dalszym ciągu organu i wydawanie na podstawie tego rodzaju przepisu negatywnego rozstrzygnięcia w pierwszej instancji powinno spotkać się co najmniej z zastosowaniem przez organ odwoławczy instytucji art. 138 § 2a k.p.a. W wyroku z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 115/21, LEX nr 3275413, WSA w Gdańsku wskazał, że wyrażone w decyzji kasacyjnej stanowisko organu odwoławczego powinno wiązać organ ponownie rozpoznający sprawę w zakresie wyjaśnienia treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (tak też NSA w wyroku z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 595/18, LEX nr 3167243). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że "taki skutek ogranicza ryzyko ponowienia popełnionych błędów przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które prowadziłoby

182 do naruszenia zasady ogólnej wzbudzania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organ odwoławczy winien jednak baczyć przy tym, by samo działanie organu odwoławczego nie spotkało się z zarzutem istotnego naruszenia zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej

183 (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz nierespektowania usprawiedliwionych oczekiwań strony

184 co do stabilności praktyki orzeczniczej organu (art. 8 § 2 k.p.a.). Jeśli chodzi o kwestie wykładni i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych raczej niebezpieczeństwa takiego nie ma.

185 Skarga musiała więc wywrzeć zamierzony skutek, lecz nieco z innych względów niż w niej poruszonych.

186 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,

187 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

188 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

189 W punkcie II sentencji wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,

190 na podstawie art. 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

191 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.

192 Sąd uznał bowiem, że profesjonalny pełnomocnik skarżącej poczynił niewielki nakład pracy w niniejszej sprawie. Istotnie działał również w imieniu skarżącej w toku postępowania administracyjnego przed organami składając pismo popierające wniosek o przedmiotowe świadczenie, wypełniony i podpisany przez skarżącą

193 na odpowiednim formularzu, ale jego aktywność, a zwłaszcza model działania w tego rodzaju sprawach, w tym w niniejszej, sprowadzał się co najwyżej do powołania kilkunastu orzeczeń sądów administracyjnych, bez odniesienia się do konkretnych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oprócz aspektów błędnej wykładni i zastosowania art. 17 ust. 1b i ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie odniósł się do ustaleń

194 istotnych okoliczności dla treści rozstrzygnięcia, podobnie

195 jak w uzasadnieniu skargi do sądu administracyjnego, gdzie stawiając organom zarzuty niewłaściwego działania poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych skoncentrował się także na przywołaniu orzeczeń sądów administracyjnych bez szerszej argumentacji odnoszącej się do istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Takie działanie pełnomocnika traktować należało za przejaw braku zaangażowania się i nikłego wkładu w wyjaśnienie jej istoty, co dawało Sądowi podstawę do zastosowania powyższego przepisu art. 206 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.