Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2015 r., III SA/Kr 1913/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2015 r., III SA/Kr 1913/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej D. J. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz adwokata A. K., Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,- zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach.

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt: [.....], działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 4, art. 39, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. 2013 r. poz. 182 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [.....] 2014 r., nr: [.....] o przyznaniu A. S. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 50,00 zł jednorazowo w miesiącu maju 2014 r. oraz zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie energii elektrycznej w miesiącu maju 2014 r. w kwocie 77,37 zł.

3 W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji orzekł o przyznaniu A. S. świadczenia w formie zasiłku celowego w kwocie 50 zł na zakup żywności w miesiącu maju 2014 r. oraz zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie energii elektrycznej w miesiącu maju 2014 r. w kwocie 77,37 zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej powołano się na ustalenia wywiadu środowiskowego oraz stwierdzono, że ze względu na ubóstwo i długotrwałą chorobę wnioskodawcy przyznanie zasiłku celowego jest zasadne.

4 W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji A. S. wskazał, że decyzja ta narusza prawa człowieka, gdyż przyznane kwoty nie pozwalają na przeżycie. Odwołujący się przedstawił swoją trudną sytuację osobistą i finansową, jak również podniósł, że od czasu odbycia kary pozbawienia wolności pozbawiony został wszelkiej pomocy.

5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania oraz zapoznaniu się z całością materiałów dowodowych sprawy wskazało na treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.). Kolegium podało, że z akt sprawy wynika, że A. S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, z rodziną nie utrzymuje kontaktu, nie pracuje, nie posiada żadnego dochodu. Jednakże zgodnie z oświadczeniem strony złożonym do akt sprawy w dniu 30 czerwca 2014 r. otrzymał on rentę inwalidzką w kwocie 601,62 zł w dniu 30 czerwca 2014 r., którą będzie pobierał do 30 września 2015 r. Do oświadczenia dołączono kopię decyzji ZUS z dnia [.....] 2014 r., mocą której przyznano A. S. rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy - ustaloną wyrokiem Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [.....] 2014 r. Rentę przyznano od dnia 1 września 2012 r., tj. od daty określonej wyrokiem Sądu, do dnia 30 września 2015 r. Jak wskazano w tej decyzji, należność za okres od dnia 1 września 2012 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. zostanie przez ZUS wyrównana i wypłacona za pośrednictwem poczty.

6 Zatem dokonując rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Kolegium stwierdziło, że aktualnie sytuacja finansowa strony uległa istotnej zmianie w stosunku do tej, jaka miała miejsce przed przyznaniem renty inwalidzkiej, gdyż A. S. obecnie uzyskuje stały dochód miesięczny w ustalonej kwocie 601,62 zł. Kwota ta przekracza kwotę kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 ustawy, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 542,00 zł. Zatem w tych okolicznościach Kolegium rozpatrzyło przedmiotową sprawę w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. jako sprawę o przyznanie zasiłku celowego specjalnego.

7 Podniesiono również, że pomimo zarzutów odwołania z akt sprawy wynika, że A. S. otrzymał pomoc z MOPS decyzją z dnia [......] 2014 r. orzekającą o przyznaniu zasiłku celowego w miesiącu czerwcu 2014 r. w kwocie: 200,00 zł na zakup żywności, 100,00 zł na pokrycie opłaty za energię elektryczną oraz dodatkowo na pokrycie opłaty za energię elektryczną w miesiącu czerwcu 2014 r. w kwocie 31,16 zł.

8 Biorąc zatem pod uwagę zarówno wskazaną wyżej zmianę sytuacji finansowej strony, jak również to, że świadczenia objęte decyzją organu pierwszej instancji nie były jedyną pomocą, jaką wnioskodawca otrzymał w okresie od maja 2014 r. (poprzednio wydana decyzja organu I instancji w tym przedmiocie uchylona przez Kolegium) do lipca 2014 r., w ocenie Kolegium zasadne jest przychylenie się do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

9 Kolegium wyjaśniło, że zasiłek celowy stanowi fakultatywną formę pomocy co oznacza - w odróżnieniu od form obowiązkowych - że właściwy organ może, ale nie musi go przyznać nawet w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt: I OSK 195/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 687/09). Tym bardziej zatem dotyczy to zasiłku celowego specjalnego w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego. Wskazano, że rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ bierze pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie o pomocy społecznej, możliwości finansowe ośrodka w zakresie udzielenia pomocy oraz indywidualną sytuację osoby (rodziny) ubiegającej się o przyznanie świadczenia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt: II SA/Gd 797/08). Kolegium wyjaśniło również, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Świadczenia z pomocy społecznej powinny być więc dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego wnioskodawcy.

10 Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt: [....] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S., podnosząc argumentację dotyczącą niesłusznego, zdaniem skarżącego, wyroku sądowego i skazania, a także powołując się na ochronę dóbr osobistych i prawa człowieka.

11 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia ani aktualna sytuacja faktyczna skarżącej, ani aktualny stan prawny w zakresie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, a w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

14 Skarga - złożona w ustawowym terminie - nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

15 Skarżący w swoim wniosku z dnia 8 maja 2014 r. domagał się udzielenia mu pomocy finansowej na opłacenie energii elektrycznej oraz na zakup żywności. Stanowisko to podtrzymał również w późniejszych oświadczeniach składanych w trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego.

16 Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym (art. 36 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy społecznej) zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego przez ustawodawcę w art. 8 ust. 1 powoływanej ustawy. Dlatego też organy rozpatrując wnioski skarżącego, ustalały jego sytuację dochodową i badały czy spełnia kryterium dochodowe. Ustawodawca w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przewidział, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

17 Jak wynika z treści powyższej regulacji, rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego, jak i specjalnego zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, co wynika z użytego w tym przepisie sformułowania "może być przyznany".

18 Orzekanie przez organy administracji w ramach tego uznania nie oznacza dowolności w rozstrzyganiu sprawy, ale musi wynikać z okoliczności tej sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego. Kontrola przez sąd administracyjny legalności działań organów w ramach uznania sprowadza się zatem do tego, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a rozstrzygnięcie wynika z tych ustaleń i nie ma znamion rozstrzygnięcia dowolnego (por. wyrok NSA z dnia z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1192/12, LEX nr 1269623).

19 Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Według tej zasady organ jest zobowiązany wyważyć w sprawie interes indywidualny skarżącego i interes społeczny (publiczny). Temu celowi służy m.in. analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., I OSK 407/12, LEX nr 1264795). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę.

20 Zgodnie z unormowaniami ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej).

21 Przyznawanie zasiłków celowych, w tym również specjalnych zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie determinowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona dać więcej niż posiada. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną, że gmina w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby osób o najniższych dochodach. Mając to na uwadze, ustawodawca w art. 39 ust. 1 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej pozostawił ocenę tych potrzeb rozeznaniu gminy, używając w tym przepisie określenia "może być przyznany zasiłek celowy". Podkreślić przy tym należy, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób.

22 Ponieważ ani przepisy art. 39 i art. 41 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., I OSK 407/12, LEX nr 1264795). Pomoc państwa ma charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Świadczenia z pomocy społecznej powinny być dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta, jednakże określone potrzeby osób i rodzin mogą być jednak zrealizowane tylko wówczas, gdy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, także finansowych, pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., I OSK 1920/11, LEX nr 1145079).

23 Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organy administracji swoje kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego wykonały poprawnie, a nieuwzględnienie w całości oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego.

24 Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego. Dokonane w toku postępowania wyjaśniającego spostrzeżenia oparte na zebranej dokumentacji upoważniały organ do poczynienia stosownych ustaleń. Nie ma wątpliwości, że skarżący nie spełnia kryterium dochodowego określonego przepisem art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy (542 zł) i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Trafne są ustalenia organów, że A. S. mieszka sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z aktualizacji wywiadów środowiskowych wynika, że skarżący nie utrzymuje kontaktu z rodziną, nie zna adresów żony ani dzieci, znajduje się pod opieką Poradni Zdrowia Psychicznego w W., nie pracuje zawodowo. Z pisma organu pierwszej instancji z dnia [......] 2014 r. i dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że A. S. od stycznia 2014 r. co miesiąc miał regulowane rachunki za energię, wodę, otrzymywał również zasiłki celowe na żywność. W czerwcu 2014 r. otrzymał pomoc w formie zasiłku na zakup żywności w kwocie 200 zł, na pokrycie bieżących kosztów energii elektrycznej w kwocie 100 zł oraz na pokrycie kosztów energii elektrycznej za kwiecień 2014 r. w kwocie 31,16 zł. Od dnia 30 czerwca 2014 r. otrzymuje rentę inwalidzką w kwocie 601,62 zł, którą będzie pobierał do 30 września 2015 r. na mocy decyzji ZUS z dnia [.....] 2014 r. Rentę przyznano od dnia 1 września 2012 r., tj. od daty określonej wyrokiem Sądu, do dnia 30 września 2015 r. i - jak wskazano w decyzji - należność za okres od dnia 1 września 2012 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. zostanie przez ZUS wyrównana i wypłacona za pośrednictwem poczty.

25 W tym stanie rzeczy nie można zarzucić organowi dowolności oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" określonej w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej ani też przekroczenia granic uznania administracyjnego poprzez przyznanie bezzwrotnych zasiłków celowych na zakup żywności w kwocie 50,00 zł jednorazowo w miesiącu maju 2014 r. oraz zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie energii elektrycznej w miesiącu maju 2014 r. w kwocie 77,37 zł. Jak już zaznaczono konieczności udzielenia pomocy skarżącej organy nie kwestionują, mimo braku spełniania przez skarżącego kryterium dochodowego, z drugiej jednak strony - co wynika z akt sprawy i oświadczeń organu pomocą taką - szerszą niż tylko wynikającą z zaskarżonej decyzji - skarżący został wielokrotnie objęty.

26 Należy podkreślić, że pomoc społeczna jest przyznawana w wysokości, którą ograniczają pozostające w dyspozycji organów środki finansowe. Nadto świadczenia z zakresu pomocy społecznej nie mają za zadanie zaspokajać wszelkich potrzeb podopiecznych. W szczególności zasiłek celowy może zostać przyznany jedynie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (zakupu lekarstw, żywności, ubrania, drobnych remontów itp.). i na ten cel skarżącemu są przyznawane świadczenia z pomocy społecznej. Sytuacja rodzinna i bytowa skarżącego jest organom administracji znana i brana pod uwagę w trakcie postępowań w sprawie udzielania mu świadczeń z pomocy społecznej. Skarżący objęty jest stałą pomocą społeczną – czego nie kwestionuje - która wprawdzie w jego osobistym odczuciu jest niewystarczająca, lecz uznać ją należy za adekwatną do możliwości finansowych organu pomocy społecznej, pod którego pieczą pozostają również inne osoby potrzebujące pomocy. Nie ma podstaw do twierdzenia, że również wysokość świadczenia przyznanego A. S. zaskarżoną decyzją nie jest adekwatna do możliwości finansowych organu.

27 Dodać także należy, że świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie wspomagać osoby z nich korzystające, a nie je utrzymywać, czy stanowić pokrycie zaciąganych przez nie długów – to jest bowiem podstawowym zadaniem każdego obywatela, który w tym zakresie winien przejawiać racjonalną aktywność w ramach swoich możliwości i współpracować z właściwymi instytucjami, w tym organami pomocy społecznej.

28 Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.

29 O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j.: Dz.U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.), określając ich wysokość na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).