Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2013 r., III SA/Kr 1783/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2013 r., III SA/Kr 1783/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Tadeusz Wołek SO del. Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2012r. nr [....] z dnia 16 lipca 2012r. nr [....] w przedmiocie cofnięcia stypendium szkolnego uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji

Uzasadnienie

2 Prokurator Rejonowy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2012 r. sygn. [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r. nr [...] orzekającą o cofnięciu od dnia [...] 2011 r. stypendium szkolnego przyznanego uczniowi A. Z. decyzją z dnia [...] 2012r. znak [...] i umorzyło w całości postępowanie pierwszej instancji.

3 Prokurator Rejonowy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2012 r. sygn. [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r. nr [...] orzekającą o cofnięciu od dnia 1 października 2011 r. stypendium szkolnego przyznanego uczniowi S. Z. decyzją z dnia [...] 2012 r. znak [...] i umorzyło w całości postępowanie pierwszej instancji.

4 Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżone decyzje z dnia 16 lipca 2012 r. wydawało działając na mocy art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), art. 90b, art. 90d, art. 90n ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U.

5 z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2006 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta (Dz.U. Województwa Nr 287, poz. 2049 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a.

6 Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

7 Organ I instancji po analizie zebranego materiału dowodowego wszczął

8 z urzędu postępowania w sprawie przyznanych stypendiów szkolnych A.

9 i S. Z. na rok szkolny 2011/2012. Organ I instancji ustalił, że łączny dochód rodziny M. Z. (matki uczniów) we wrześniu 2011 r. wyniósł 1 901,71 zł, zaś dochód na osobę w rodzinie wyniósł 380, 34 zł i przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do przyznania stypendium szkolnego wynoszące 351 zł. W związku powyższym organ I instancji orzekł jak w sentencji decyzji.

10 Odwołania od opisanych wyżej decyzji wniosła M. Z. wskazując, że organ I instancji powinien był wziąć pod uwagę jej dochód za sierpień 2011 r., a dochód za wrzesień 2011 r. powinien być wzięty pod uwagę jedynie w przypadku, gdyby nastąpiła utrata dochodu z sierpnia 2011 r., a taka sytuacja nie nastąpiła. Ponadto podniosła, że w miesiącach następujących po wrześniu 2011 r. sytuacja finansowa jej rodziny nie uległa poprawie, co mogłoby być powodem wstrzymania lub cofnięcia stypendium. Jedynym miesiącem, w którym sytuacja jej rodziny uległa poprawie, był wrzesień 2011 r. M. Z. wskazała ponadto, że organ wydając decyzje z dnia [...] 2012 r. orzekające o przyznaniu stypendium szkolnego i przedmiotową decyzję dysponował tym samym materiałem dowodowym.

11 Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z art. 90 o ust. 4 ustawy o systemie oświaty stypendium szkolne wstrzymuje się albo cofa w przypadku ustania przyczyn, które stanowiły podstawę przyznania stypendium szkolnego. Jedną z przesłanek przyznania stypendium szkolnego jest spełnianie przez ubiegającego się

12 o stypendium kryterium dochodowego. Miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, tj. nie może przekroczyć kwoty 351 zł. Wysokość dochodu ustalana jest na zasadach określonych w art. 8 ust. 3-13 ustawy o pomocy społecznej (art. 90 d ust. 7 ustawy). Z uzasadnienia przedmiotowych decyzji wynika, iż powodem orzeczenia o cofnięciu od dnia 1 października 2011 r. stypendiów przyznanych A. i S. Z. jest przekroczenie we wrześniu 2011 r. kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Jak wynika z wniosku M. Z. z dnia 12 września 2011 r. jej rodzina składa się z pięciu osób. Są to oprócz niej jej mąż K. Z. oraz synowie A. Z., S. Z. i B. Z. Dochód rodziny M. Z. we wrześniu 2011 r. wyniósł 1 1901,71 zł, co daje kwotę 380,34 zł miesięcznie na osobę w rodzinie, która to kwota przekracza kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania stypendium szkolnego. W myśl art. 8 ust. 3 cyt. ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1/ miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2/ składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3/ kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

13 W ocenie SKO gramatyczna wykładnia tego przepisu wskazuje na obowiązek uwzględniania dochodu w rodzinie wnioskodawczyni jedynie za miesiąc sierpień 2011 r., gdyż nie nastąpiła utrata dochodu z sierpnia 2011 r. Dochód na osobę w rodzinie M. Z. w sierpniu 2011r. wyniósł 225,25 zł i tym samym nie przewyższył kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania stypendium szkolnego. Natomiast stwierdzenie przez organ I instancji, że w miesiącu wrześniu 2011 r., tj. w miesiącu, w którym został złożony wniosek o przyznanie stypendium szkolnego, nastąpiło w rodzinie odwołującej się przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania stypendium szkolnego nie przesądza jeszcze, że ustała przyczyna udzielenia uczniowi wnioskowanej pomocy. Aby móc przyjąć, że ustała przyczyna udzielania uczniowi pomocy w formie stypendium szkolnego, poprawa sytuacji materialnej rodziny ucznia musiałaby wykazywać pewną trwałość. W konsekwencji organ II instancji przyjął, że wydawanie z urzędu decyzji o wstrzymaniu wypłaty z dniem 1 października 2011 r. stypendium szkolnego A. i S. Z. było bezprzedmiotowe.

14 Na powyższe decyzje identycznie brzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Rejonowy domagając się ich uchylenia. Zaskarżonym decyzjom zarzucił obrazę przepisu art. 90d ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1997 r. o systemie oświaty, art. 90d ust. 7 i 8 tejże ustawy oraz przepisu art. 8 ust. 1 pkt 2 i pkt 3-13 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez uznanie, iż poprawa sytuacji materialnej rodziny uprawniająca organ administracji do cofnięcia świadczenia, winna wykazywać walor trwałości i być znaczna.

15 W uzasadnieniu skarżący Prokurator podniósł, że stypendium szkolne jest pierwszym ze świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym, jakie wymienia ustawa o systemie oświaty w art. 90c ust. 2. Ma ono charakter okresowy, tzn. jest wypłacane w oznaczonej wysokości w sposób powtarzający się przez dany okres. Przepisy normujące tryb i zasady przyznawania świadczeń

16 w postaci stypendium szkolnego mają charakter norm iuris cogentis, co oznacza, że decyzja wydana na ich podstawie jest decyzją związaną, a jej treść wyznacza przepis prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej nie ma w istocie możliwości orzekania uznaniowego

17 i niewypełnienia którejkolwiek ze wskazanych w przepisie przesłanek przyznania (odmowy przyznania) świadczenia. Przy wydawaniu decyzji dotyczącej stypendium należy zatem dokładnie badać spełnienie bądź niespełnienie kryteriów przyznania pomocy i na tej podstawie, odpowiednio, pomoc przyznać lub jej przyznania odmówić. Na tle całego art. 90d ustawy możliwe jest wyróżnienie dwóch przesłanek przyznania stypendium: 1/ spełnianie kryterium niskich dochodów na osobę

18 w gospodarstwie domowym (art. 90d ust. 7 i 8 ) oraz 2/ występowanie trudnej sytuacji rodzinnej, którą przykładowo wskazano poprzez wskazanie na następujące okoliczności: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, rodzina jest niepełna, wystąpiło zdarzenie losowe. Wydaje się oczywiste, że oba kryteria powinny być spełnione łącznie. W istocie zaś oprócz ustalenia ich spełniania, organ właściwy do przyznania stypendium (tj. wójt, burmistrz, prezydent miasta) powinien ustalić istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy kryterium drugim (tzn. trudną sytuacją rodzinną) a kryterium pierwszym (trudną sytuacją materialną). Organ administracji może prowadzić postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie ustalenia przyczyn pozostawania

19 w niedostatku. Natomiast kwota wyznaczająca trudną sytuację majątkową oznaczona została ściśle i wprost poprzez wskaźnik matematyczny, a liczona jest na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej.

20 Zdaniem skarżącego skoro kwota o jakiej mowa w komentowanym przepisie stanowiąca próg dochodowy, została określono bezwzględnie obowiązującym przepisem ustawy, poprzez odesłanie do przepisów ustawy o pomocy społecznej, to nie można kwoty tej modyfikować na poziomie lokalnym, ustalając każdorazowo uprawnienia do przyznania pomocy materialnej dla ucznia. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 1394/07 stwierdził, że nie ma podstaw do przyznania stypendium szkolnego jeżeli wnioskodawca przekracza nawet nieznacznie kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, a wnikliwsze badanie sytuacji materialnej wnioskodawcy nie jest w takiej sytuacji konieczne i celowe.

21 W odpowiedzi na powyższe skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując przy tym całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. działając na mocy art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił połączyć sprawy o sygn. akt III SA/Kr 1784/12 i o sygn. akt III SA/Kr 1783/12 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić pod sygn. akt III SA/Kr 1783/12.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

24 Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) zgodnie z nią sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej

25 i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

26 Zasygnalizować należy, że w świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie spraw administracyjnych i nie ma kompetencji do zmiany zaskarżonych do niego decyzji administracyjnych, bada natomiast czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

27 Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesione w niniejszej sprawie skargi w zakresie wyrażonego poglądu prawnego zasługują na uwzględnienie, jednak zasadniczego powodu uchylenia decyzji obu instancji, nie stanowił zarzut skarg, ale nierozważenie przez organy możliwości wstrzymania wypłaty stypendiów szkolnych A. i S. Z., zamiast ich cofnięcia.

28 Przede wszystkim podkreślić należy, że pomoc materialna dla uczniów przyznawana jest na podstawie art. 90 b – 90 u ustawy o systemie oświaty. Udzielana jest ona uczniom w celu zmniejszenia różnic w dostępie do edukacji, umożliwienia pokonywania barier dostępu do edukacji wynikających z trudnej sytuacji materialnej ucznia, a także wspierania edukacji uczniów zdolnych. Jedną z form świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest stypendium szkolne. Zgodnie z art. 90 d ust. 1 pomoc materialną o charakterze socjalnym w formie stypendium szkolnego może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe. Ustawodawca dopuścił możliwość udzielenia stypendium szkolnego w formie świadczenia pieniężnego, o ile organ przyznający stypendium uzna, że udzielenie stypendium w formach, o których mowa w ust. 2 art. 90 d ustawy o systemie oświaty nie jest możliwe. Z kolei zgodnie z art. 90 o ust.

29 4 ustawy stypendium szkolne wstrzymuje się albo cofa w przypadku ustania przyczyn, które stanowiły podstawę przyznania stypendium szkolnego.

30 Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że rację ma skarżący, iż przekroczenie kryterium dochodowego, poprawa sytuacji materialnej rodziny w sprawie cofnięcia stypendium nie musi wykazywać cech trwałości. Na aprobatę zasługuje stanowisko, że stypendium nie przysługuje w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego (art. 90d ust. 1 w związku z art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty), a wnikliwsze badanie sytuacji materialnej wnioskodawcy nie jest w takiej sytuacji konieczne i celowe. W ocenie Sądu nie ma podstaw do przyznania stypendium szkolnego, jeżeli wnioskodawca przekracza, nawet nieznacznie, kryterium dochodowe na osobę w rodzinie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 144/08). Obowiązujące przepisy nie pozwalają na modyfikację kryterium dochodowego określonego w art.

31 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Skoro w przepisie art. 90 o ust. 4 ustawy o systemie oświaty dopuszczono możliwość wstrzymania lub cofnięcia stypendium szkolnego, to jednoznacznie z tego wynika, że ustawodawca przewidział sytuację

32 w której organ powziął informację, że podstawa wypłaty świadczenia ustała. W takich okolicznościach skutkować to będzie wydaniem przez organ decyzji o wstrzymaniu lub cofnięciu stypendium szkolnego. Ustawodawca nie sprecyzował różnicy pomiędzy wstrzymaniem a cofnięciem stypendium szkolnego. Zależy ona od tego,

33 z jaką chwilą następuje skutek w postaci odebrania uprawnionemu prawa do stypendium szkolnego. Jeżeli następuje wstrzymanie świadczenia to decyzja odnosi skutek ex nunc – zatem niejako na przyszłość. Jeżeli natomiast ma wywołać skutek od określonego momentu w przeszłości, a świadczenie było pobrane nienależnie, należy je cofnąć.

34 W rozpoznawanej sprawie rzeczą organów było ustalenie, czy w świetle okoliczności faktycznych, w szczególności dotyczących sytuacji materialnej rodziny M. Z., u której stwierdzono jedynie w miesiącu wrześniu 2011 r. przekroczenie kryterium przyznania stypendium szkolnego dla dzieci, co mogło się wiązać z przyznaniem przez organ w tym miesiącu zbyt dużego zasiłku okresowego (412,52zł) zachodzą przesłanki do wstrzymania w tym miesiącu stypendium szkolnego, a nie cofnięcia go na cały rok szkolny. Skoro ustawodawca obok cofnięcia przewidział wstrzymanie stypendium, zatem obowiązkiem organów w przypadku cofnięcia jest uzasadnienie powodów, dlaczego nie ma zastosowania alternatywa łagodniejszego środka, czyli wstrzymania stypendium. Kwestia przyznania zasiłku okresowego i jego wysokości pozostaje poza przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie, ale organ pomocy społecznej przyznając ten zasiłek powinien mieć na uwadze, czy fakt przyznania tego świadczenia w istocie nie spowoduje pogorszenia sytuacji materialnej rodziny, w której dzieci pobierają stypendium szkolne.

35 W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przyznanie zasiłku okresowego nie stanowiło w rzeczywistości pomocy rodzinie, lecz było przejawem działania na jej niekorzyść, pozbawiło tą rodzinę środków finansowych z tytułu świadczeń stypendialnych. Przyznanie zasiłku okresowego w większej wysokości na jeden miesiąc nie może skutkować cofnięciem stypendium szkolnego przyznanego na okres 10 miesięcy. Okoliczność ta w ocenie Sądu mogła skutkować zablokowaniem środków, ewentualnie proporcjonalnym niewypłaceniem stypendium w danym miesiącu.

36 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozważy wszystkie okoliczności sprawy, przeprowadzi stosowną interpretacje art. 90 o ust. 4 ustawy o systemie oświaty, uwzględniając stanowisko sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

37 Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy - Prawo

38 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny

39 w Krakowie orzekł jak w sentencji.