Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2021 r., III SA/Kr 1393/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2021 r., III SA/Kr 1393/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. a. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. A, tj. o zawartości alkoholu do 4,5 % oraz piwa dla przedsiębiorców, których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte, organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu o zawartą z nim umowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadnienie

2 Uzasadnienie:

3 Zaskarżoną przez [...] Sp. z o.o. Sp.K.A. w K.,

4 zwaną dalej stroną skarżącą decyzja z dnia 16 października 2020 r.

5 nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze,

6 działając na podstawie art. 18 ust. 1, art.181 ust. 4 ustawy z dnia 26 października

7 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2019 r.,

8 poz. 2277, zwanej dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej

9 w skrócie - k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia

10 29 czerwca 2020 r., znak: [...], odmawiającą wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. A, tj. o zawartości alkoholu do 4,5 % oraz piwa dla przedsiębiorców, których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu

11 o zawartą z nim umowę, dla skarżącej Spółki.

12 Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

13 i prawnym:

14 Decyzją z dnia 29 czerwca 2020 r., znak: [...], organ pierwszej instancji - Prezydent Miasta - orzekł o odmowie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. A, tj. o zawartości alkoholu

15 do 4,5 % oraz piwa dla przedsiębiorców, których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym

16 przez klienta, w oparciu o zawartą z nim umowę, dla skarżącej Spółki.

17 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent wskazał, że dniu 28 lutego 2020 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek o wydanie zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych kat. ABC, tj. o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa, powyżej 4,5% do 18% oprócz piwa oraz powyżej 18%, dla przedsiębiorców, których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie

18 i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu o zawartą z nim umowę.

19 Prezydent podniósł, że ze zgromadzonej w Urzędzie Miasta dokumentacji wynika, że spółka [...] Sp. z o.o., KRS: [...] (komplementariusz) starała się wcześniej o wydanie zezwoleń gastronomicznych,

20 tj. na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w restauracji zlokalizowanej w K., ul. [...]. Spółka złożyła wniosek o wydanie zezwoleń gastronomicznych w dniu 24 lipca 2019 r. Prezesem Spółki jest P. S., podobnie jak w przypadku skarżącej Spółki. Do wniosku dołączono tytuł prawny do przedmiotowego lokalu. W dniu 11 września 2019 r. wniosek pozostawiono bez rozpoznania, m. in. z powodu nieprzedłożenia pisemnej zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku na sprzedaż napojów alkoholowych (problem z uzyskaniem zgody mieszkańców budynku).

21 W dniu 4 września 2019 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek o wydanie zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych dla przedsiębiorców,

22 których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu o zawartą

23 z nim umowę. Decyzjami z dnia 28 października 2019 r. Prezydent Miast orzekł o odmowie wydania zezwoleń. Decyzje te są ostateczne.

24 Organ pierwszej instancji zauważył, że z ówczesnych doniesień medialnych wynikało, że w lokalu mieszczącym się w kamienicy przy ul. [...] w K.

25 ma być prowadzony klub nocny. W artykule opublikowanym w dniu 20 lipca 2019 r. Gazeta Wyborcza napisała, że uruchamiany w tym budynku night klub będzie jednym z największych w K. (artykuł: "Night klub koło synagogi?"). Dodano, że jedna ze spółek zarządzanych przez Pana P. S. [...] SPÓŁKA

26 Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ, z siedzibą, w W.

27 (KRS: [...]) prowadzi inny klub ze striptizem w K. przy [...].

28 Wskazał również, że w dniu 14 sierpnia 2019 r. do Urzędu Miasta wpłynęło zapytanie od osoby prywatnej, mieszkańca budynku przy ul. [...]

29 w K. o działalność klubu mieszczącego się pod tym adresem. W swoim piśmie wskazał on, że obecnie lokal przechodzi remont i nowy przedsiębiorca ma tam prowadzić działalność dyskotekową, klub go-go czynny 24 godziny na dobę, co będzie uciążliwe dla mieszkańców.

30 Pismem z dnia 31 grudnia 2019 r. (znak: [...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przekazał do Urzędu Miasta obywatelski sygnał dotyczący sprzedaży alkoholu pomimo braku zezwolenia na jego sprzedaż w restauracji "[...]" zlokalizowanej przy ul. [...]

31 w K. W cytowanej treści maiła osoba interweniująca wskazała, że restauracja nie posiada zezwoleń na sprzedaż alkoholu, a mimo to alkohol jest tam sprzedawany na podstawie zezwolenia wydanego dla innej firmy.

32 Pismem z dnia 29 maja 2020 r. zawiadomiono Prezesa Zarządu skarżącej Spółki o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Przesyłkę zwrócono z adnotacją "nie podjęto w terminie".

33 Następnie, organ pierwszej instancji wskazał, że zasady wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych reguluje ustawa o wychowaniu w trzeźwości

34 i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z art. 181 ust. 4 ustawy o wychowaniu

35 w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na okres do 2 lat, mogą być wydane przedsiębiorcom,

36 których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu o zawartą

37 z nim umowę. Wskazano, że działalność polegająca na obrocie napojami alkoholowymi w obowiązującym stanie prawnym podlega reglamentacji. Zgodnie

38 z definicją ukształtowaną przez doktrynę prawa gospodarczego publicznego, zezwolenia wydaje się na prowadzenie działalności zakazanej przez obowiązujące prawo. Zezwolenie stanowi niejako uchylenie przedmiotowego zakazu na rzecz konkretnego przedsiębiorcy. Reglamentacja podyktowana jest tym, że obrót napojami alkoholowymi nie może być traktowany tak samo, jak prowadzenie zwykłej działalności gospodarczej. Sprzedaż napojów alkoholowych jest ściśle podporządkowana konieczności ograniczania dostępu do takich napojów, ze względu na uznanie życia obywateli w trzeźwości za wartość trudną do przecenienia. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie uznawał, że ważny interes publiczny uzasadnia wprowadzenie systemu sprzedaży alkoholu na zasadzie reglamentacji oraz stosowanie instrumentów prawnych służących ograniczaniu nadmiernego jego spożycia. Reglamentacja obrotu napojami alkoholowymi w postaci konieczności uzyskania zezwolenia na ten obrót znalazła konstytucyjne uzasadnienie w "powszechnie uznawanych wartościach"

39 (por. wyroki TK z dnia: 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 10/97, OTK ZU nr 3/1998,

40 poz. 29, 28 stycznia 2003 r., sygn. akt K 2/02, OTK ZU nr l/A/2003, poz. 4, 14 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 21/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 56). Ustawodawca wprowadził również warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) oraz zasady sprzedaży tych napojów, w tym określone zakazy i inne ograniczenia sprzedaży, podawania

41 oraz ich spożywania (np. art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), a także zakazy reklamy i promocji napojów alkoholowych. Wydając zezwolenie, organ zezwalający potwierdza, że konkretny przedsiębiorca spełnia warunki do prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych.

42 W ocenie organu pierwszej instancji, zgromadzony materiał wskazuje, że osoby odpowiedzialne za działania ww. spółek prowadzą przy ul. [...] w K. lokal gastronomiczny restaurację, w której podawany do spożycia jest alkohol

43 bez uzyskania wymaganych zezwoleń gastronomicznych. Przedsiębiorca nie uzyskał zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku na sprzedaż napojów alkoholowych i to jest powodem, dla którego nie może on otrzymać stałego zezwolenia gastronomicznego. Zdaniem Organu pierwszej instancji

44 dla upozorowania legalnej sprzedaży i podawania alkoholu czasami w takich sytuacjach wykorzystywane są tzw. zezwolenia cateringowe. Wówczas lokal rzekomo prowadzi imprezy zamknięte, a w rzeczywistości są obsługiwani przypadkowi klienci, nie mający nic wspólnego z imprezą zamkniętą. Tego rodzaju praktyki stanowią naruszenie obowiązujących przepisów i stanowią zagrożenie dla praworządności.

45 Taka działalność nie ma nic wspólnego z cateringiem, czy organizacją imprez zamkniętych, a prowadzenie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych

46 w restauracji wymaga uzyskania stałego zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych wydawanego na podstawie art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości

47 i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

48 Organ pierwszej instancji stwierdził, że zawarte w treści art. 18 ust. 4 ustawy

49 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sformułowanie: "zezwolenia mogą być wydane" przedsiębiorcom, których działalność polega

50 na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, wskazuje na pewną dozę uznaniowości przyznaną organowi w ramach wydawania tych zezwoleń. Okoliczności przedstawione powyżej, w szczególności prowadzenie restauracji z ofertą alkoholi w budynku,

51 w którym Przedsiębiorca nie uzyskał zgody na sprzedaż alkoholu, w ocenie organu pierwszej instancji wskazują, że wnioskodawca -skarżąca Spółka - nie daje gwarancji rzetelnego i zgodnego z prawem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych,

52 a przede wszystkim zgodnego z przeznaczeniem wykorzystywania zezwoleń.

53 W odwołaniu od tej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 18 ust. 1 w zw. z art. 181 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości

54 i przeciwdziałaniu alkoholizmowi polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu

55 i w konsekwencji odmówieniu na jego podstawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. A, tj. do 4,5 % oraz piwa dla przedsiębiorców,

56 których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu

57 o zawartą z nim umowę oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 6

58 w zw. z 7, 8, 12, 80 oraz art. 75 § 1 k.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji

59 w trybie autokontroli, ewentualnie o wydanie decyzji merytorycznej przez organ drugiej instancji.

60 W uzasadnieniu przywołała stan faktyczny sprawy, a także wskazała, że organ przy wydaniu decyzji powinien poruszać się w sferze faktów i prawa. Zdaniem skarżącej Spółki, uznaniowość w wydania decyzji nie oznacza dowolności

61 — przeciwnie, decyzja taka winna być szczegółowo wyważona i uzasadniona.

62 Zauważono, że w myśl art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

63 oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Powinny także wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują w podejmowaniu decyzji. Ponadto, jak stanowi art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

64 Mając na uwadze powyższe, według skarżącej Spółki, nie sposób zgodzić się

65 z organem pierwszej instancji, że zasłyszane plotki i list od anonimowego mieszkańca, czy tzw. obywatelskie sygnały jakoby w lokalu spółka sprzedawała bez zezwolenia alkohol, stanowić by miały wystarczający dowód, aby stwierdzić, iż w klubie

66 przy ul. [...]. Spółka zamierza prowadzić klub nocny czy jest nielegalnie sprzedawany alkohol. Podkreślono, że jedynym zamiarem skarżącej Spółki jest prowadzenie lokalu gastronomicznego, jak i czynności z wykorzystaniem cateringu. Powyższe, ma zdaniem skarżącej Spółki poparcie w faktycznie rozpoczętej działalności - lokal gastronomiczny funkcjonuje pod wskazanym adresem,

67 a jego charakter jest daleki od charakteru klubu nocnego. Spółka też zaprzeczyła jakoby w jej lokalu miał być bez wymaganego zezwolenia sprzedawany alkohol.

68 Podniosła, że organ administracji publicznej winien poruszać się w sferze prawa i faktów. Zdaniem skarżącej Spółki, w analizowanym stanie faktycznym organ wydający decyzję pomimo jasnych i niebudzących wątpliwości dowodów skupił się

69 na plotkach, czy donosach niewiadomego źródła, nie mających pokrycia

70 z rzeczywistym stanem faktycznym i zebranym materiałem dowodowym.

71 Co gorsza — "informacje" te, a nie przeprowadzone w sprawie dowody stały się podstawą do ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, co zasługuje, zdaniem skarżącej Spółki na wszelką krytykę, a takie działanie stanowi pogwałcenie podstawowych zasad praworządności, działania w granicach praca i w zaufaniu

72 do obywateli.

73 Skarżąca Spółka podkreśliła, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie określono zamkniętego katalogu środków dowodowych. Organ prowadzący sprawę powinien dopuścić jako dowód wszystko, co może się przyczynić

74 do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z w uregulowaniem kodeksowym dowodem mogą być w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Zdaniem skarżącej Spółki, nie wydaje się jednak, aby zasłyszana plotka czy donos mogły stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym. Informacje takie są całkowicie nieweryfikowalne. Zdaniem skarżącej Spółki, zaskakującym jest, że organ posiadający cały szereg przewidzianych w kodeksie i znanych prawu dowodów w sprawie, które potwierdzają stanowisko Wnioskodawcy, wiarę daje jedynie zasłyszanym plotkom czy obywatelskim sygnałom i na ich podstawie wydaje decyzję.

75 Według skarżącej Spółki nie sposób zgodzić się również z organem pierwszej instancji w zakresie którym stwierdza, że skoro przepis na podstawie którego wydano decyzję został sformułowany w sposób "Organ może wydać zezwolenie", pozwala

76 na dowolność w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zajął bowiem

77 w tej kwestii jednoznaczne stanowisko - działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności po stronie organów orzekających (wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., sygn. akt 820/81, opubl. ONSA z 1981 r. nr 1, poz. 57). Decyzja uznaniowa musi być podjęta w granicach obowiązujących przepisów

78 i nie może mieć cech dowolności.

79 Skarżąca Spółka przywołała również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wydany dnia 13 czerwca 2018 r. w sprawie

80 o sygn. akt: I SA/Bk 248/18, w którym Sąd ten jasno wskazał, że: "Granice przysługującego organowi uznania administracyjnego wyznaczają nie tylko przepisy art. 18 ust. 2 i 3 ww. ustawy, lecz także ogólna zasada uwzględniania przy załatwianiu spraw indywidualnych interesu społecznego i słusznego interesu obywateli

81 (art. 7 k.p.a.). W wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt 11 GSK 575/11 NSA wskazał z kolei, że uznaniowy charakter takiej decyzji nie może prowadzić

82 do dowolności rozstrzygnięcia. W każdym przypadku jej wydanie powinno być poprzedzone wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych

83 dla rozpatrzenia sprawy konkretnego podmiotu ubiegającego się o takie zezwolenie,

84 z zachowaniem wymogów proceduralnych w art. 7 art. 8 art. 11 art. 15 a także art. 107 § 3 k.p.a. Poszczególne kryteria zastosowane przy udzielaniu zezwolenia powinny zostać poddane wyczerpującemu porównaniu przy ocenie wniosku o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Mając powyższe na uwadze wskazać trzeba, że decyzja zezwalająca na sprzedaż alkoholu powinna zawierać uzasadnione kryteria uznaniowości, sprowadzające się do równego traktowania podmiotów gospodarczych. Pamiętać zatem trzeba, że odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. W tym kontekście szczególnie istotną rolę pełni uzasadnienie decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał

85 za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uznaniowy charakter decyzji nakłada na organ administracji publicznej obowiązek

86 jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania,

87 że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych przesłanek, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku tego rodzaju decyzji uzasadnienie spełnia bowiem istotną role, pozwalając na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ

88 na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych

89 dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Decyzje uznaniowe powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów jak i co do prawa".

90 Wskazała ponadto, że jak stwierdził Naczelny Sad Administracyjny w wyroku

91 z dnia 30 czerwca 2000 roku, sygn. akt V SA 2880/99: "Zatem jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości, pozytywne rozstrzygnięcie bowiem niemożliwe jest z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie niebudzący wątpliwości interes ogólny".

92 Następnie organ pierwszej instancji przedłożył do akt sprawy na etapie postepowania odwoławczego pismo Straży Miejskiej Miasta z 11 sierpnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ujawnienia sprzedaży alkoholu

93 bez zezwolenia w lokalu znajdującym się pod adresem ul. [...] w K.,

94 a także o pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej z dnia 24 lipca 2020 r., znak: [...], [...], [...]

95 w przedmiocie kontroli prowadzonej w lokalu "[...]" przy ul. [...] w K.

96 Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze

97 utrzymało w mocy w całości decyzję organu pierwszej instancji .

98 W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał,

99 że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy

100 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Art. 18 ust. 1 powołanej ustawy przewiduje, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego

101 ze względu na lokalizację punktu sprzedaży.

102 Jak stanowi art. 181 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - przedsiębiorcom, których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym

103 przez klienta, w oparciu o zawartą z nim umowę, zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych mogą być wydawane na okres do dwóch lat. Do zezwoleń nie stosuje się przepisów art. 18 ust. 3a, ust. 5 pkt 5, ust. 6 pkt 2-4. ust. 7 pkt 4, 5 i 7, ust. 9, ust. 10 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 i 3.

104 Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, Prezydent Miasta odmówił wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. A, tj. o zawartości alkoholu do 4,5 % oraz piwa dla przedsiębiorców, których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu o zawartą z nim umowę, dla skarżącej Spółki.

105 Odmowa ta została głównie umotywowana faktem, że istnieje uzasadnione podejrzenie, że skarżąca Spółka prowadziła sprzedaż alkoholu bez wymaganego zezwolenia w restauracji "[...]"', zlokalizowanej przy ul. [...]. Kolegium wskazało, że materiał dowodowy przy wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji miał w tym zakresie charakter poszlakowy, jednakże Kolegium orzeka

106 w zgodzie z zasadą aktualności, w związku z czym, przy wydawaniu niniejszej decyzji wzięty został pod uwagę zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z dnia wydania niniejszej decyzji. Powoduje to, że organ odwoławczy dostrzega pewną wadliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji,

107 to jednak mając na uwadze następcze uzupełnienie materiału dowodowego należy uznać to uchybienia za nieistotne i nie mające wpływu na wynik przedmiotowej sprawy, a co za tym idzie nie skutkuje to wystąpieniem przesłanek pozwalających na uchylenie zaskarżonej decyzji.

108 Podkreśliło Kolegium, że organ pierwszej instancji uzupełnił materiał dowodowy o pismo Straży Miejskiej Miasta z 11 sierpnia 2020 r.,

109 znak: [...] w przedmiocie ujawnienia sprzedaży alkoholu

110 bez zezwolenia w lokalu znajdującym się pod adresem ul. [...] w K.,

111 a także o pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej

112 z 24 lipca 2020 r., znak: [...], [...], [...]

113 w przedmiocie kontroli prowadzonej w lokalu "[...]" przy ul. [...] w K.

114 Jak wynika z pisma Straży Miejskiej Miasta z 11 sierpnia 2020 r.,

115 znak: [...] w przedmiocie ujawnienia sprzedaży alkoholu

116 bez zezwolenia w lokalu znajdującym się pod adresem ul. [...] w K.

117 "w dniu 9 sierpnia br. o godzinie 15:10 w ww. lokalu ([...] - przyp. Kolegium) strażnicy z tutejszego Oddziału ujawnili sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Dodaję, że lokal ten zmienił nazwę na "[...]" i posiadał zezwolenie nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu w tym piwa związana z dostarczaniem żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym

118 przez klienta w oparciu o zawartą umowę. W trakcie kontroli strażnicy stwierdzili,

119 że lokal był ogólnodostępny dla każdego, nie odbywała się tam żadna zamknięta impreza. W ogródku przed lokalem klienci spożywali zakupiony tam alkohol. Ponadto na półkach za barem oraz w przeszklonej lodówce znajdował się oferowany

120 do sprzedaży alkohol w postaci piwa.

121 W związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa polegającego

122 na sprzedaży alkoholu niezgodnie z posiadanym zezwoleniem sprawa została przekazana do Komisariatu I Policji przy ul. [...] w K. celem przeprowadzenia dalszych czynności". Powyższe ustalenia dają pełne podstawy

123 do uznania, że odwołująca się złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. A, tj. o zawartości alkoholu do 4,5 % oraz piwa

124 dla przedsiębiorców, których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu

125 o zawartą z nim umowę, z zamiarem obejścia prawa i docelowej sprzedaży alkoholu każdemu klientowi, bez względu na to, czy bierze on udział w imprezie zamkniętej,

126 czy też nie.

127 Powyższe stanowisko potwierdza pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej z 24 lipca 2020 r., znak: [...], [...], [...] w przedmiocie kontroli prowadzonej w lokalu "[...]" przy ul. [...] w K. Zauważono w nim, że w dniach 5 grudnia 2019 r., 3 czerwca 2020 r. oraz 25 czerwca 2020 r. organ ten przeprowadził kontrolę przedsiębiorców: skarżącej Spólki oraz [...] Sp. z o.o., z siedzibą w K. W wyniku tych kontroli ujawniono, że w lokalu "[...]" w K.,

128 ul. [...]. lok. [...] prowadzona jest sprzedaż napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5% do 18% alkoholu oraz powyżej 18% alkoholu

129 bez wymaganego zezwolenia. Kontrolerzy dokonali zakupu kontrolnego, w ramach którego zamówiono z karty menu podanej przez kelnerkę (p. D. P.):

130 3 rodzaje napojów alkoholowych, tj.: jedno piwo butelkowe Tyskie Gronie, lampkę wina czerwonego Canyon Road Merlot oraz kieliszek wódki Russian Standard, na zakup których wydano paragon fiskalny, na którym widniały m.in. dane "[...] Sp. z o.o. ul. [...] lok. [...], [...] K., [...]". Ponadto, jak wynika

131 z przedmiotowego pisma "przed wejściem do lokalu, promotorka (p. E. K.) prezentując jego ofertę, zawartą w karcie menu, na pytanie inspektorów o to,

132 czy w dniu 5 grudnia 2019 r. odbywa się w restauracji impreza zamknięta zaprzeczyła, informując, iż obsługiwani są w niej wszyscy klienci. Nie było również takiej informacji w żadnej innej formie, np. przy drzwiach wejściowych do klubu lub w jego wnętrzu". Powyższe w pełni uzasadnia wydanie decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie, ponieważ zawarte w treści art. 18 ust. 4 ustawy sformułowanie: "zezwolenia mogą być wydane" przedsiębiorcom, których działalność polega na dostarczaniu żywności

133 na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, wskazuje że nie jest to decyzja związana, natomiast okoliczności przedstawione powyżej, w szczególności prowadzenie restauracji z ofertą alkoholi w budynku,

134 w którym Przedsiębiorca nie uzyskał zgody na sprzedaż alkoholu wskazują,

135 że skarżąca Spółka nie daje gwarancji rzetelnego i zgodnego z prawem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych, a przede wszystkim zgodnego z przeznaczeniem wykorzystywania zezwoleń, co jest wystarczającą i uzasadnioną przesłanką

136 do odmowy wydania żądanego zezwolenia. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt: II GSK 3018/17 "Nie sposób jest zasadnie podważać dopuszczalność operowania przez organ koncesyjny obok kryteriów podstawowych, również kryteriami dodatkowymi,

137 których wprowadzanie i stosowanie determinowane jest ilością dystrybuowanego dobra (zezwoleń) w relacji do liczby ubiegających się o nie podmiotów oraz celami ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,

138 co jednocześnie oznacza, że ustanawianie kryteriów dodatkowych nie jest celem samym w sobie. Operowanie przez organ koncesyjny kryteriami dodatkowymi udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie nosi cech uznaniowości, również podobnie decyzja podejmowana na podstawie art. 18 ust. l i 2 przywołanej ustawy, pozbawiona jest charakteru uznaniowego". W przedmiotowej sprawie posłużono się zobiektywizowanymi kryteriami odmowy, znajdującymi oparcie

139 w materiale dowodowym, w związku z powyższym za prawidłowe należy uznać odmówienie wydania wnioskowanego zezwolenia.

140 Wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu, zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, uchybienia procesowe nie miały charakteru istotnego i nie miały wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Ponadto, postępowanie dowodowe zostało uzupełnione w toku prowadzenia postępowania drugoinstancyjnego i niniejsza decyzja zawiera kompletne uzasadnienie w tym zakresie.

141 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie,

142 na powyższą decyzję skarżąca Spółka zarzuciła SKO naruszenie przepisów:

143 - art. 18 ust. 1 w zw. z art.18 (1) ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości

144 i przeciwdziałaniu alkoholizmowi polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji odmówieniu na jego podstawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. A tj. o zawartości do 4,5 % oaz piwa

145 dla przedsiębiorców, których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu o zawartą z nim umowę;

146 - art. 6 w zw. z 7, 8, 12, 80 oraz art. 75 § 1 k.p.a.

147 W uzasadnieniu skargi powołano treść przepisów art. 7 i 80 k.p.a.

148 Mając je na uwadze, skarżąca Spółka wskazała, że zasłyszane plotki i list

149 od anonimowego mieszkańca czy tzw. obywatelskie sygnały jakoby w lokalu spółka sprzedawała rzekomo bez zezwolenia alkohol, nie mogą stanowić wystarczającego dowodu aby do stwierdzenia, że w klubie przy ul. [...] Spółka zamierza prowadzić klub nocny czy jest nielegalnie sprzedawany alkohol. Podkreślono,

150 że jedynym zamiarem skarżącej Spółki jest prowadzenie lokalu gastronomicznego,

151 jak i czynności z wykorzystaniem cateringu. Powyższe mają poparcie w faktycznie rozpoczętej działalności, lokal gastronomiczny funkcjonuje pod wskazanym adresem,

152 a jego charakter jest daleki od charakteru klubu nocnego. Spółka też zaprzecza jakoby w jej lokalu miał być bez wymaganego zezwolenia sprzedawany alkohol.

153 Zdaniem skarżącej Spółki, w analizowanym stanie faktycznym organ wydający decyzję pomimo jasnych i niebudzących wątpliwości dowodów skupił się na donosach niewiadomego źródła, nie mających pokrycia z rzeczywistym stanem faktycznym

154 i zebranym materiałem dowodowym. Co gorsza - "informacje" te,

155 a nie przeprowadzone w sprawie dowody stały się podstawą do ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, co zasługuje na krytykę. Opisane działanie stanowi pogwałcenie podstawowych zasad praworządności, działania w granicach praca

156 i w zaufaniu do obywateli. Zgodnie z uregulowaniem kodeksowym dowodem mogą być w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny (art. 75 par. 1 k.p.a.). Nie wydaje się jednak, aby zasłyszana plotka czy donos mogły stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym. Informacje takie są całkowicie nieweryfikowalne.

157 Skarżąca Spółka zakwestionowała także stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym brzmienie przepisu "Organ może wydać zezwolenie", na podstawie którego wydano decyzję: pozwala na dowolność w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zajął bowiem w tej kwestii jednoznaczne stanowisko - działanie

158 w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności po strome organów orzekających (wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., sygn. akt 820/81, opubl. ONSA z 1981 r. nr l, poz. 57). Decyzja uznaniowa musi być podjęta w granicach obowiązujących przepisów i nie może mieć cech dowolności.

159 Na poparcie swojego stanowiska skarżąca Spółka powołała orzecznictwo sadów administracyjnych np. wyrok WSA w Białym stoku z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 248/18; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 2880/99.

160 Podniosła nadto, że nie można w kontekście wydanej decyzji brać pod uwagę okoliczności które miały miejsce po wydaniu przedmiotowej decyzji z dnia 29 czerwca 2020 roku. Faktem jest bowiem, iż na dzień wydania decyzji odmawiającej wydanie zezwolenie do żadnych naruszeń ze strony skarżącej spółki nie doszło.

161 Zatem powoływanie się przez SKO na pismo Straży Miejskiej Miasta z 11 sierpnia 2020 r. czy pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej z dnia 24 lipca 2020 r.- nie powinno wywierać żadnych skutków w kontekście przedmiotowej decyzji. Ponadto ewentualne naruszenia - jeśli w ogóle miały miejsce - dotyczą innej spółki bo [...]Sp. z.o.o. a nie skarżącej Spółki.

162 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

163 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

164 Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

165 (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

166 Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny

167 nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

168 Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

169 Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił przepis

170 art. 181 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości

171 i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2021 r., poz. 1119, zwanej dalej ustawą

172 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi).

173 Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorcom, których działalność polega

174 na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu o zawartą z nim umowę, zezwolenia

175 na sprzedaż napojów alkoholowych mogą być wydawane na okres do dwóch lat.

176 Do zezwoleń nie stosuje się przepisów art. 18 ust. 3a, ust. 5 pkt 5, ust. 6 pkt 2-4,

177 ust. 7 pkt 4, 5 i 7, ust. 9, ust. 10 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 i 3 ustawy o wychowaniu

178 w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

179 Użycie przez ustawodawcę w treści tego przepisu sformułowania: "mogą być wydawane" oznacza, że mamy do czynienia z decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego. Organ ma więc możliwość, ale nie obowiązek, co jednak nie może oznaczać dowolności ze strony organu. Rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej w skrócie

180 - k.p.a.), który to materiał dowodowy powinien być zgromadzony i zbadany w sposób rzetelny i wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) a następnie rozpatrzony z należytą wnikliwością (art. 80 k.p.a.). Kontrola takich rozstrzygnięć dokonywana przez sąd administracyjny jest w związku z tym nieco odmienna, niż w przypadku aktów związanych. Cechuje ją bowiem zaniechanie badania merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia.

181 Przypomnienia także wymaga, że stosownie do treści art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Celem postępowania odwoławczego nie jest jednak sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności

182 nie polega bowiem tylko na wydaniu dwóch decyzji w sprawie przez organy

183 obu instancji (o ile strona wniesie odwołanie), ale na dwukrotnym rozpoznaniu

184 i rozstrzygnięciu tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej, czyli na przeprowadzeniu dwóch postępowań, w których stronie umożliwiono udział. Chodzi bowiem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1147/10, LEX nr 1083547, z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, LEX nr 1145626; z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10,

185 LEX nr 1081834; z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1852/09,

186 LEX nr 1081276).

187 Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy wydając kontrolowane rozstrzygnięcia dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

188 Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest bez wątpienia zasada prawdy obiektywnej, mająca kapitalny wpływ na ukształtowanie całego postępowania oraz dla rozłożenia ciężaru dowodu w postepowaniu administracyjnym. Z zasady tej, ustanowionej w art. 7, wynika obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych

189 z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (por. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 108)

190 Postępowanie dowodowe jest zatem jednym z podstawowych procesu stosowania normy prawa materialnego (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 52).

191 Do zasadniczych elementów normy prawnej należy hipoteza, która zawiera opis pewnej sytuacji uzasadniającej jej zastosowanie – pewien abstrakcyjny stan faktyczny oraz dyspozycję, która zawiera określenia następstwa prawnego. Aby mogło powstać następstwo prawne, określone w normie prawa materialnego, musi wystąpić

192 w rzeczywistości sytuacja opisana w hipotezie normy. Organ musi zatem ustalić,

193 czy oba stany faktyczne – abstrakcyjny i stan faktyczny sprawy się pokrywają. Ustalenie stanu faktycznego sprawy to ustalenie faktów i ich wszechstronne oświetlenie. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada więc na organy obowiązek podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji, wydanej przez organ, okoliczności, które organ uznał za udowodnio0ne, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, o czy m stanowią postanowienia artykułów 7, 77 § 1, art. 10 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a.

194 Patrząc przez ten pryzmat na przeprowadzone postępowanie w przedmiocie udzielenia skarżącej Spółce zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych,

195 o którym mowa w art. 181 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji przed podjęciem rozstrzygnięcia w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego. Żadne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa

196 nie może zapaść na podstawie anonimów, czy doniesień prasowych. W Kodeksie postępowania administracyjnego przewidziano bowiem określone środki dowodowe, przy pomocy których organ dokonuje ustaleń okoliczności istotnych dla treści rozstrzygnięcia. Trafnie na powyższe aspekty zwróciła zatem uwagę skarżąca Spółka.

197 Oczywiście, że organ administracji prowadzący dane postępowanie może skorzystać z dowodów przeprowadzonych przez inny organ, a mających znaczenia

198 dla treści rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Materiał ten jednakże należy poddać ocenie w każdej z instancji, w tym bowiem przejawia się zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji (art. 15 k.p.a.).

199 Skoro w rozpatrywanej sprawie na etapie postępowania odwoławczego dołączono do akt sprawy wskazane dokumenty(k. 157 akt administracyjnych),

200 to wbrew temu co twierdzi Kolegium, obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej z uwagi na złamanie naczelnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale także

201 i naruszenie zasady czynnego udziału strony (art. 10 k.p.a.). Skarżącą Spółkę nawet nie poinformowano o dołączeniu do akt tych dokumentów, nie mówiąc już o kwestii

202 – umożliwienia jej zapoznania się z nimi i wypowiedzenia się co do tych dowodów. Przede wszystkim jednakże ze względu na brak wszechstronnego ustalenia istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności przez organ pierwszej instancji. Zasadnie stwierdził bowiem WSA w Gliwicach, że stwierdzenie w art. 138 § 2 k.p.a.

203 "... "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne

204 z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego."(por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 maja 2021 r., sygn. akt

205 II SA/Gl 438/21; LEX nr 3189987). W sytuacji zatem, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia

206 SKO miało bezwzględny obowiązek wydania decyzji kasacyjnej. Dołączenie wskazanych dokumentów, które zawierają, zdaje się istotne dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, nie można nawet nazwać uzupełnieniem materiału dowodowego, skoro organ w ogóle nie przeprowadził zasadniczych czynności dowodowych mających na celu ustalenie okoliczności mających znaczenie dla treści rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie skorzystał w tym zakresie organ pierwszej instancji ani z dowodów z dokumentów, ani z dowodów osobowych. Nawet jeżeliby uznać, że wskazane dokumenty stanowiły uzupełnienie materiału dowodowego,

207 to z pewnością takie postępowanie organu administracji nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji,

208 w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania

209 jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

210 (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 5112/21; LEX nr 3205171). W pełni zgadzając się z tym poglądem w niniejszym przypadku dokładnie tak było.

211 To na podstawie oceny tej dokumentacji przesłanej przez Wojewódzki Inspektorat Inspekcji Handlowej oraz kopii pisma Straży Miejskiej Miasta

212 z dnia 11 sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że decyzja organu pierwszej instancji w istocie odpowiadała prawu. Organ pierwszej instancji w ogóle nie podał go ocenie z wiadomych względów. Takie działanie organów administracji publicznej jest niedopuszczalne. Nie tylko, że Kolegium błędnie uznało, iż naruszenie w tym zakresie i to naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 15 i 10 k.p.a. nie ma znaczenia, gdyż uchybienia te są nieistotne i nie mające wpływu na wynik przedmiotowej sprawy, to działanie

213 takie godzi w zaufanie obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

214 Organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się zatem naruszenia przepisów postępowania – art. 6 k.p.a., poprzez działanie niezgodne z przepisami (normami) prawa procesowego, regulującego poszczególne fazy postępowania administracyjnego, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania

215 i rozstrzygnięcia całego materiału dowodowego w każdej z instancji, art. 8 § 1 k.p.a., poprzez działanie godzące w zasadę zaufania do władzy publicznej, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej Spółce czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i uniemożliwieniu jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów

216 i materiałów oraz zgłoszonych żądań, art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji.

217 Z powyższych przyczyn, wobec stwierdzonych naruszeń przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. do uchylenia przez Sąd kontrolowanych decyzji organów obydwu instancji,

218 Wobec naruszenia przepisów postępowania Sąd został zwolniony

219 od merytorycznej oceny podjętych rozstrzygnięć. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje bowiem dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

220 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,

221 na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

222 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem

223 COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

224 .