Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2014 r., III SA/Kr 1372/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2014 r., III SA/Kr 1372/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego skargę oddala.

Uzasadnienie

2 Burmistrz, działając przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] odmówił przyznania A. I. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem J. I. na okres od 2013-07-01 do 2013-10-31.

3 Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art.16a, art. 20 ust. 3, art. 24, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm., obecnie tj. z 2013 r., poz. 1456), dalej "u.ś.r.", § 1 i § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 r., poz. 3), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 959), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", art. 6 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm.), art. 66 ust. 1 pkt 28 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008, nr 164, poz. 1027 ze zm.).

4 W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w dniu 23 lipca 2013 r. wpłynął wniosek A. I. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem – J. I.

5 J. I. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 21 grudnia 2010 r. wydanym przez Powiatowy Zespół Ds. Orzekania o Niepełnosprawności przy Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie na czas określony do dnia 31 grudnia 2013 r.

6 Organ przywołał art. 16a ust. 1 i 2, art. 3, art. 5 oraz art. 24 u.ś.r. i wskazał, że w myśl art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r. przez dochód rodziny rozumieć należy sumę dochodów członków rodziny. Z kolei ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie członka rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14-16 i art. 17.

7 A. I. pozostaje w związku małżeńskim z J. I., nie mają na utrzymaniu innych członków rodziny. Ustalono, że A. I. nie wykonywała żadnej pracy zarobkowej i nie była nigdzie zatrudniona, nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem J. I. Wraz z mężem jest właścicielką gruntów rolnych o powierzchni 0,24 ha, tj. 0,168 hap.

8 Ponadto ustalono, że dochód roczny rodziny osoby za rok 2011 r. wynosił 16 872,54 zł netto. Na ten dochód złożyły się dochody podlegające opodatkowaniu wykazane na oświadczeniu J. I. o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych w kwocie 16 872,54 zł. Zatem miesięczny dochód rodziny w roku bazowym (2011) wynosił 1 406,05 zł, tj. 703,02 zł w przeliczeniu na dwie osoby w rodzinie i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa powyżej o kwotę 80,03 zł.

9 Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że A. i J. I. zamieszkują wraz z synem i rodziną syna w jednym domu, jednak prowadzą oddzielne gospodarstwo domowe. A. I. jest osobą nieaktywną zawodowo i nie osiąga żadnych dochodów, z kolei J. I. pobiera emeryturę. J. I. jest osobą chorą, posiadającą orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Leczy się na cukrzycę, miażdżycę, ma problemy kardiologiczne i okulistyczne. Podczas wywiadu A. I. oświadczyła pracownikowi socjalnemu, iż mąż wymaga opieki i pomocy osób drugich. A. I. pomaga mężowi w codziennym funkcjonowaniu, zapewnia posiłki i regularne przyjmowanie leków. W dniu przeprowadzania wywiadu J. I. został przetransportowany do szpitala.

10 Na podstawie powyższego ustalono, że A. I. sprawuje opiekę nad mężem – J. I. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a dochód rodziny za 2011 r. wynoszący 703,02 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

11 Ponadto A. I. nie zrezygnowała z zatrudnienia, ani innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem, czyli nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 16a ust. 1 u.ś.r., w związku z czym należało odmówić prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 lipca 2013 r., tj. od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego do dnia 31 października 2013 r., tj: do końca okresu zasiłkowego 2012/2013.

12 Zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne albo specjalny zasiłek opiekuńczy wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości odpowiednio świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługujących na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych przez okres niezbędny do uzyskania 25-letniego okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego), z zastrzeżeniem art. 87 ust. 1b ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r., nr 153, poz. 1227 ze zm.). W myśl art. 6 ust. 2b tej ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów.

13 Na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 28 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby pobierające specjalny zasiłek opiekuńczy lub dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania, przyznane na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, niepodlegające obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu.

14 Ponieważ prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego dla A. I. nie zostało przyznane, składki z tytułu ubezpieczeń również nie będą opłacane.

15 A I. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, opisując trudną sytuację swojej rodziny, duże wydatki na opłaty i leki.

16 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 16a u.ś.r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

17 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał art. 5 i art. 16a u.ś.r. i wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy A. I. jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Jak wynika z akt postępowania, A. I. nie wykonywała żadnej pracy zarobkowej, ani nie była nigdzie zatrudniona.

18 Organ odwoławczy stwierdził, że za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, należy w istniejącym stanie prawnym uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się istniejącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o których mowa w art. 3 pkt 22 u.ś.r. w celu sprawowania opieki. Tym samym nie można przyjąć, że skarżąca "zrezygnowała z pracy lub innej pracy zarobkowej" zgodnie z definicją rezygnacji z zatrudnienia (przedstawioną powyżej). W świetle obowiązujących przepisów prawa niepodejmowanie zatrudnienia nie jest przesłanką do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. A zatem taki związek nie zachodzi.

19 A I. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wskazując podobnie jak w treści odwołania, na trudną sytuację materialną jak również zdrowotną, wymagającą dużych nakładów finansowych. Podniosła, że poprzednio, wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r. WSA w Krakowie uchylił zaskarżone decyzje odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała również brak środków finansowych na żywność i opał.

20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, uznając skargę za pozbawioną uzasadnionych podstaw i podtrzymując pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

22 Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a.

23 Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej. Dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności.

24 Skarga nie jest zasadna.

25 Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 16a ust. 1 u.ś.r., który stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest także od spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi ust. 2 art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przesłanki negatywne specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymienione zostały natomiast w ust. 8 art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez enumeratywne określone podmiotów, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Wśród podmiotów wymienionych w tym przepisie (art. 16a ust. 8), w stosunku do których przedmiotowe świadczenie zostało wyłączone, nie wymienia się osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy.

26 Zauważyć należy, że wskazany przepis został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń opiekuńczych zostało wprowadzone nowe świadczenie - specjalny zasiłek opiekuńczy. W przypadku tego świadczenia ustawodawca wymaga, aby konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w każdym przypadku wiązała się z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Inaczej, zatem niż w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wystarcza w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego - niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Implikuje to konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o zasiłek bezpośredniego związku – tak funkcjonalnego, jak i czasowego – pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej, a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji braku wystąpienia zbieżności czasowej pomiędzy obu zdarzeniami można, co do zasady, mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a nie o rezygnacji z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r.

27 Niewątpliwie jak trafnie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżąca A. I. jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem J. I. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 21 grudnia 2010 r. wydanym przez Powiatowy Zespół Ds. Orzekania o Niepełnosprawności przy Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie na czas określony do dnia 31 grudnia 2013 r., ponieważ jest to podstawowa przesłanka wynikająca z art. 16a ust. 1 u.ś.r. do ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

28 Z prawidłowo dokonanych i niekwestionowanych przez skarżącą ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca A. I. nie wykonywała żadnej pracy zarobkowej, ani nie była nigdzie zatrudniona.

29 W konsekwencji prawidłowo organ I instancji uznał, które to stanowisko zaakceptował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że nie została spełniona podstawowa przesłanka zawarta w art. 16a ust. 1 u.ś.r., w związku z czym należało odmówić skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem J. I.

30 Zasadne jest również stanowisko organów, że za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, należy w istniejącym stanie prawnym uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się istniejącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o których mowa w art. 3 pkt 22 u.ś.r. w celu sprawowania opieki. Zgodnie z tym przepisem zatrudnienie lub inna praca zarobkowa to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Tym samym nie można przyjąć że skarżąca "zrezygnowała z pracy lub innej pracy zarobkowej" zgodnie z definicją rezygnacji z zatrudnienia (przedstawioną powyżej). W świetle obowiązujących przepisów prawa niepodejmowanie zatrudnienia nie jest przesłanką do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. A zatem, jak wynika z opisanego wyżej stanu faktycznego, taki związek nie zachodzi.

31 Nie mogła przynieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącej dotycząca wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 313/12. Przywołany przez skarżącą wyrok dotyczył świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 u.ś.r. w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r., nr 205, poz. 1212). Sąd w tej sprawie uchylił zaskarżona decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia [...] 2012r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania A. I. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem J. I. Sąd wskazał, że wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co jednoznacznie przesądził już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07 (OTK-A 2008/6/107). Zatem wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyjęta przez organy administracji prowadzi wprost do naruszenia Konstytucji.

32 Powyższy wyrok dotyczył, więc innego świadczenia aniżeli świadczenie wnioskowane w sprawie obecnie poddanej kontroli Sądu. Zatem jedynie na marginesie wskazać należy, że na mocy art. 17 ust. 1 i 2 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. można było uzyskać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przysługiwało ono m.in. osobom, które nie podejmowały lub rezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znaczonym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten pozwalał zatem na przyznanie świadczenia zarówno osobie, która zrezygnowała z pracy, jak i tej, która – nie pracując wcześniej – nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

33 Na mocy przepisów przejściowych – art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) – osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r. Z momentem wejścia w życie ustawy nowelizującej reguły przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego uległy zmianie. Powołane przepisy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt: K 27/13) orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Sentencja wyroku została ogłoszona dnia 16 grudnia 2013 r. w Dz. U. poz. 1557.

34 Reasumując - Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, a tylko taka okoliczność mogłaby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 145 P.p.s.a. Organy nie naruszyły przepisów ani tych dotyczących zasad prowadzenia postępowania, ani przepisów prawa materialnego skutkujących wadliwością rozstrzygnięć. Skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.