Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2024 r., III SA/Kr 1301/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2024 r., III SA/Kr 1301/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) ASR WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 maja 2023 r., znak: 010070/680/570868/2022, w przedmiocie uchylenia świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadnienie

2 Uzasadnienie:

3 Zaskarżoną przez W. S., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r., znak: 010070/680/57868/2022, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r., poz. 1577 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 grudnia 2022 r., znak: 010070/680/57868/2022, w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego.

4 Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

5 Decyzją z dnia 5 grudnia 2022 r., znak: 010070/680/57868/2022, Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił przyznane skarżącemu decyzją z 13 marca 2022 r. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko J. S. od 1 czerwca 2022 do 31 maja 2023 r.

6 Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ ustalił, że skarżący nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem.

7 Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Mając na uwadze wyrok sądu powszechnego, sygn. akt [...] z dnia 3 lipca 2018 r. organ stwierdził, że wypłacone świadczenie wychowawcze za okres od 1 czerwca 2022 do 30 listopada 2022 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

8 W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że zamieszkuje wraz z małoletnim synem J. S. od stycznia 2021 r., co jest urzędowo potwierdzone. Zwrócił się bowiem w tej kwestii do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Organ przeprowadził wywiad i stwierdził, że zamieszkuje on z synem od stycznia 2021 r., sprawuje nad nim opiekę i ponosi koszty związane z jego utrzymaniem i wychowaniem. (wywiad ten został przekazany do ZUS za pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. i znajduje się w aktach administracyjnych sprawy). Sprawuje nad nim opiekę i ponosi koszty związane z jego utrzymaniem i wychowaniem. Przedstawił argumentację, popartą orzecznictwem sądowoadministracyjnym, podnosząc że organ zobligowany był do przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia, który z wnioskodawców faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. W przypadku zaś zbiegu prawa organ powinien zastosować art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Wniósł o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej.

9 Opisaną na wstępie decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

10 Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego Warszawa-Praga z 3 lipca 2018 r., sygn. akt [...], władzę rodzicielską nad dzieckiem sprawuje matka, natomiast władza rodzicielska skarżącego została ograniczona do współdecydowania w istotnych sprawach dziecka. Zgodnie z ww. wyrokiem dziecko ma miejsce zamieszkania w miejscu zamieszkania matki, a skarżącego kontakty zostały sądownie ustalone na drugą i czwartą sobotę miesiąca.

11 Na podstawie przeprowadzonego ze skarżącym przez pracownika MOPS w Krakowie w dniu 29 marca 2023 r. wywiadu rodzinnego oraz przeprowadzonego wywiadu rodzinnego z matką dziecka organ ustalił, że dziecko przebywa pod opieką obojga rodziców. W takiej sytuacji – jak podał organ wiążącym dla ZUS jest prawomocne orzeczenie sądu, w którym zobowiązał matkę do sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem i ograniczył kontakty z dzieckiem skarżącemu.

12 Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie ma podstaw prawnych do podważania postanowień sądu zawartych w tym orzeczeniu, nawet jeżeli rodzice ich nie realizują. W związku z czym, zmiana w zakresie przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko będzie możliwa jedynie po przedłożeniu przez skarżącego innego, prawomocnego wyroku sadu, w którym sąd na nowo rozstrzyga co do opieki nad dzieckiem.

13 W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów:

14 - art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z dokumentów przedłożonych przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego - wywiadów środowiskowych przeprowadzonych w miejscu zamieszkania skarżącego oraz miejscu zamieszkania – matki małoletniego dziecka, dokumentów pochodzących z postępowań sądowych w sprawach pomiędzy

15 skarżącym a matką dziecka;

16 - 75 k.p.a. poprzez brak indywidualnego badania stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć bezpośrednie znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

17 - art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji odmowę zmiany decyzji i wskazania, iż uprawnionym do odbioru świadczenia jest skarżący.

18 W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

20 Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.

21 Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

22 Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i postanowień art. 119 pkt 2 P.p.s.a.

23 Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie z wszystkich przyczyn w niej wskazanych.

24 Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r., poz. 810 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci), w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu.

25 Jak stanowił ust. 2 tego przepisu "..Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się:

26 1) (uchylony);

27 1a) (uchylony);

28 2) świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie;

29 3) (uchylony);

30 4) (uchylony);

31 5) świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, której świadczenie zostało przyznane, z przyczyn niezależnych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych;

32 6) świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia."

33 W sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (art. 13a ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci).

34 W rozpoznawanej sprawie orzekające organy skupiły się wyłącznie na treści rozstrzygnięcia sądu powszechnego (tj. wyroku Sądu Okręgowego Warszawa-Praga z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt [...], którego wynika, że władzę rodzicielską nad dzieckiem sprawuje matka, natomiast władza rodzicielska skarżącego została ograniczona do współdecydowania w istotnych sprawach dziecka. Zgodnie z tym wyrokiem dziecko ma miejsce zamieszkania w miejscu zamieszkania matki, a skarżącego kontakty zostały sądownie ustalone na drugą i czwartą sobotę miesiąca), uznając w konsekwencji, że póki skarżący nie przedłoży organom innego prawomocnego wyroku, który na nowo rozstrzyga co do opieki nad dzieckiem, to brak jest podstaw do podważania wskazanego wyroku i uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Pominęły przy tym całkowicie podstawowy cel ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

35 Przypomnieć zatem należy, że celem ustawy jest zapewnienie przez państwo realnej pomocy w wychowywaniu dziecka, w postaci faktycznego dostarczenia środków dla częściowego pokrycia wydatków związanych z jego wychowywaniem, w tym z opieką nad dzieckiem i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.

36 W ocenie Sądu przepisów o nienależnie pobranym świadczeniu, w szczególności art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, nie można interpretować ani stosować w sposób, który prowadziłby do rezultatów niedających się pogodzić z ratio legis ustawy. Sąd podziela zatem stanowisko WSA w Gliwicach, wypowiedziane w wyroku z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1204/23; LEX nr 3644928, przyjmując je za własne w niniejszej sprawie.

37 Skoro świadczenie wychowawcze jest wypłacane na potrzeby dziecka, to należy wziąć pod uwagę czy świadczenie zostało spożytkowane w taki właśnie sposób. Trzeba bowiem pamiętać, że świadczenie wychowawcze służyć ma dziecku i do niego jest w rzeczywistości skierowane. Rodzic jest jedynie podmiotem, któremu z formalnego punktu widzenia przysługuje prawo do pobrania świadczenia wychowawczego i które powinien spożytkować na potrzeby dziecka (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 10/23).

38 Kontrolowane więc decyzje - zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji - są zatem zdaniem Sądu wadliwe, gdyż zapadły bez ustalenia wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, tj. z naruszeniem przepisów postępowania – artykułów: 7, 77 i 80, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

39 W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy nie uprawniał organów ZUS do automatycznego uznania przedmiotowego świadczenia za nienależnie pobrane, z pominięciem oceny czy środki przyznane i wypłacone na podstawie przyznanego uprzednio prawa do świadczenia wychowawczego, zostały wykorzystane zgodnie z celem, jaki został przez ustawodawcę określony dla tego rodzaju świadczeń.

40 Tylko poczynienie takich ustaleń uprawnia do oceny, czy było ono nienależnie pobrane w rozumieniu przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W sytuacji ustalenia przez organ przeznaczenia środków pochodzących ze świadczenia wychowawczego na "pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka" (art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci), uzasadnione stałoby się ustalenie, że w sprawie nie zaistniała podstawa do uznania świadczenia za nienależnie pobrane.

41 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działający jako organ odwoławczy, nie podjął próby rzetelnego, wnikliwego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, nie dostrzegając wadliwości decyzji, którą utrzymał w mocy, przez co należało uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

42 Ponadto, żaden z orzekających organów nie wskazał precyzyjnie dla czego uznał i na jakiej z zaistniałych przesłanek wskazanych w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, przedmiotowe świadczenia za nienależnie pobrane.

43 Nie jest wyjaśnieniem podstawy prawnej, zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a., jedynie podanie numeru artykułu z ustawy mającej zastosowanie w sprawie, czy nawet przytoczenie treści przepisu mającego zastosowanie.

44 Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji administracyjnej, a takie też wydaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie może być sformułowane ogólnikowo, wręcz lakonicznie jak w niniejszym przypadku. Decyzja organu odwoławczego powinna służyć przede wszystkim przekonaniu strony odwołującej się do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w tego rodzaju sprawach powinien porzucić automatyzm, szablonowość nadmierną skrótowość treści decyzji i bezrefleksyjność działania. W uzasadnieniu decyzji należy przedstawić - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinno ono określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. Nie jest wyjaśnieniem motywów podjętego rozstrzygnięcia jedynie wskazanie, że: "wypłacone Panu świadczenie wychowawcze za okres od 01.06.2022 do 30.11.2022 stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci" ani, "że brak jest podstaw do uchylenia decyzji" ograniczając się tylko do wskazania wiążącego charakteru wyroku sądu powszechnego. Owszem wyrok ten jest doniosły prawnie, ale co legło u podstaw uznania, że mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem tego organ odwoławczy, podobnie jak i pierwszej instancji nie wyjaśnił. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Wszystko to ma umożliwić dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska, skoro tego rodzaju decyzji zostały poddane kontroli sądów administracyjnych. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa.

45 Wszystkie wskazane uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie

46 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierza jeden z zarzutów skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, Nr 1, poz. 7; T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 - 757).

47 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ZUS powinny mieć na uwadze powyższe wskazania, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a. bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

48 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz.1634), orzekł, jak w sentencji wyroku.

49 O kosztach Sąd nie orzekał wobec nie uiszczenia przez skarżącego wpisu od skargi i zwolnienia go z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na podstawie

50 art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz.1634).