Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., III SA/Kr 1248/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., III SA/Kr 1248/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 29 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia 29 sierpnia 2011 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2011 r. nr [...] o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006 – 2011.

3 Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej w skrócie

4 - k.p.a.), art. 91 ust. 1 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity, Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity, Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.),

5 w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

6 z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości

7 i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania

8 przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246, zwane dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 grudnia 2005 r.).

9 Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego

10 i prawnego.

11 Po złożeniu przez skarżącego w dniu 19 marca 2001 r. oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważników pieniężnych za remont lub brak lokalu mieszkalnego oraz ich wysokości decyzją z dnia [...] 2001 r.

12 nr [...] Komendanta Powiatowego Policji przyznano J. G. od dnia 1 stycznia 2001 r. prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia.

13 Decyzja ta została następnie mocą decyzji z dnia [...] 2006 r.

14 nr [...], wydanej na podstawie art. 162 §1 pkt 1 k.p.a., wygaszona z dniem

15 1 stycznia 2006 r. wobec wejścia w życie z tym dniem rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego

16 za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

17 Skarżący wniósł wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

18 W wyniku jego rozpatrzenia Komendant Wojewódzki Policji decyzją

19 z dnia [...] 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2006 r. nr [...], która to następnie została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z [...] 2009 r. nr [...].

20 Na skutek skargi J. G. na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1141/09 uchylił obie te decyzje podnosząc w jego uzasadnieniu, że bezspornym jest, że z dniem 1 stycznia 2006 r. utracił moc prawną przepis, na mocy którego emeryci i renciści policyjni byli uprawnieni do otrzymania równoważnika za remont zajmowanego lokalu przy spełnieniu odpowiednich kryteriów. Jednakże samo uchylenie podstawy prawnej wydanych wcześniej decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje obowiązywać podstawa prawna do wydawania takich decyzji w przyszłości. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w przeszłości, opartych na obowiązującej wówczas podstawie prawnej. W takim wypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość."

21 Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji stwierdził więc nieważność decyzji [...] 2006 r. nr [...] o wygaśnięciu z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji nr [...] z dnia [...] 2001 r., przyznającej skarżącemu równoważnik za brak zajmowanego lokalu mieszkalnego.

22 Skarżący dnia 24 czerwca 2010 r. złożył ponowne oświadczenie mieszkaniowe, a następnie pismem z dnia 26 maja 2011 r. zwrócił się z pytaniem

23 o udzielenie informacji w sprawie podjętych działań dotyczących naliczenia równoważnika pieniężnego za okres od 2006 r. do 2010 r. i 2011 r.

24 Dnia [...] 2011 r. organ I instancji - Komendant Powiatowy Policji – wydał w związku z tym decyzję nr [...], którą odmówił J. G. wypłaty równoważnika za remont lokalu za lata 2006 - 2010, uzasadniając to faktem wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., na mocy którego emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej utracili uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uznał, że tym samym, w chwili obecnej brak jest regulacji prawnych umożliwiających wyliczenie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego dla emerytów i rencistów policyjnych, bowiem stawki i zasady wyliczenia przewidziane w rozporządzeniu mogą być stosowane jedynie w stosunku do policjantów służbie czynnej.

25 W odwołaniu wniesionym od tej decyzji J. G. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Podniósł, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1141/09, uchylenie podstawy prawnej wydanych wcześniej decyzji, powoduje że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa przestaje obowiązywać podstawa prawna do wydawania takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w przeszłości, opartych na obowiązującej wówczas podstawie prawnej.

26 W uzasadnieniu opisanej na wstępie zaskarżonej decyzji organ wskazał,

27 że w dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U.

28 z 2002 r. Nr 100, poz. 919, zwane dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r.). W myśl § 1 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylony został § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca

29 2002 r. W tej sytuacji należy uznać, że z chwilą wejścia w życie rozporządzenia

30 z dnia 28 grudnia 2005 r., uchylającego § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca

31 2002 r., emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej stracili uprawnienia do przedmiotowego równoważnika. Organ podkreślił, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym oraz osobom uprawnionym do policyjnej renty rodzinnej prawa

32 do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przepis art. 29 tej ustawy nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całości przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, lecz jedynie obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych.

33 Jeżeli ustawowe prawo emerytów i rencistów policyjnych obejmowałoby również inne uprawnienia, z rozdziału 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie

34 o zaopatrzeniu emerytalnym art. 30 nie byłoby potrzebne, gdyż uprawnienie,

35 o którym mowa w ostatnim artykule, wynikałoby z samego art. 29 tej ustawy.

36 W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie stwierdził, że w wyniku zmiany przepisów prawnych emeryci, renciści policyjni

37 oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej po zmarłych funkcjonariuszach, emerytach i rencistach policyjnych utracili uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Organ zaznaczył dodatkowo, że stanowisko

38 takie wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach

39 z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 424/10 oraz z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1018/09.

40 W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z 29 sierpnia 2011 r. nr [...] J. G. podniósł, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1141/09, sąd wskazał, że § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu - nie może być przyczyną wygaśnięcia decyzji przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Zgodnie bowiem z treścią art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja ta musiałaby stać się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia musiałby nakazywać przepis prawa albo musiałoby to leżeć w interesie społecznym lub interesie strony. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych wcześniej decyzji nie powoduje wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w przeszłości, opartych na obowiązującej wówczas podstawie prawnej. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

41 W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

42 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

43 Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie,

44 lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

45 Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie do końca z przyczyn w niej wskazanych.

46 Kontrolowane według wskazanych powyżej kryteriów, wydane w niniejszej sprawie decyzje, zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu,

47 który miał wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy orzekające dokonały niewłaściwej wykładni art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity, Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity, Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze. zm.),

48 w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246, zwane dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. ). W konsekwencji błędnie je zastosowały.

49 Sąd, w tej sprawie stoi na stanowisku, że co do zasady emerytom policyjnym nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

50 Podnieść bowiem należy, że ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity, Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym

51 na dzień orzekania przez organ odwoławczy, w rozdziale 8 zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" reguluje jakie świadczenia i uprawnienia przysługują funkcjonariuszom.

52 Zgodnie z regulacją zawartą we wskazanym rozdziale są to: prawo do lokalu mieszkalnego (art.88), prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu (art. 91), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92), zwrot kosztów dojazdu (art. 93), pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, domu (art. 94).

53 W świetle art. 91 ust. 1. ustawy policjantowi przysługuje między innymi równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego,

54 z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających

55 z przepisów odrębnych.

56 W myśl ust. 2 tego przepisu minister właściwy do spraw wewnętrznych,

57 w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi,

58 w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania.

59 Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał dnia 28 czerwca 2002 r. rozporządzenie w sprawie wysokości

60 i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania

61 przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919, zwane dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r.).

62 W rozporządzeniu zostały uregulowane zagadnienia o których mowa

63 w delegacji ustawowej, a nadto w § 8 określono: "przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej

64 po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście o których mowa

65 w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...)".

66 W oparciu o wskazany § 8 rozporządzenia przyznawano emerytom policyjnym prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Przesłanki przyznawania prawa do równoważnika, odmowy przyznania, cofania, zwracania stosowano analogiczne jak dla funkcjonariuszy pozostających w służbie.

67 Na podstawie powyższego stanu prawnego ukształtowała się praktyka, że prawo

68 do równoważnika za remont zajmowanego lokalu przysługuje również emerytom policyjnym.

69 Rozporządzenie 28 czerwca 2002 r. zostało jednakże zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r.. Zmiana ta weszła w życie 1 stycznia 2006 r. i polegała m.in. na skreśleniu § 8 poprzednioobowiązującego rozporządzenia. A zatem w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania

70 i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, począwszy od 1 stycznia 2006 r. nie ma przepisu, który pozwalałby stosować powyższe rozporządzenie do emerytów policyjnych.

71 Podobnie jak i w innych sprawach, zawisłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Krakowie w przedmiocie prawa do równoważników,

72 o których mowa w artykułach 91 i 92 ustawy (w tym w sprawach o sygn. akt III SA/Kr 449/09, III SA/Kr 1018/09, III SA/Kr 720/10, dotyczących prawa do równoważnika

73 za brak lokalu mieszkalnego oraz w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 424/10, dotyczące prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu), tak i w rozpatrywanej sprawie, skład orzekający w tej sprawie podziela zatem co do zasady pogląd,

74 że emerytom policyjnym nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego,

75 w tym za remont zajmowanego lokalu.

76 Za takim stanowiskiem przemawiają następujące argumenty.

77 Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity, Dz. U. z 2007 r.

78 Nr 43, poz. 277 ze zm.) reguluje sytuację prawną funkcjonariuszy Policji. Żaden przepis tej ustawy nie reguluje i nie odnosi się do sytuacji prawnej emerytów policyjnych. Również w treści delegacji ustawowej zawartej w art. 92 ust.2, będącej podstawą prawną wydania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., brak przyzwolenia ustawodawcy

79 na rozszerzenie zakresu podmiotowego rozporządzenia w stosunku do zakresu podmiotowego ustawy. Można mieć wobec tego daleko idące wątpliwości, czy § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca

80 2002 r., stanowiący, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego (...) nie został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej.

81 Nadto rozważając sytuację prawną emeryta, rencisty policyjnego, należy sięgnąć

82 do ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...). (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.). Jest to bowiem podstawowy akt prawny, który określa nie tylko zasady nabycia prawa do emerytury, renty,

83 ale również określa jakie świadczenia przysługują w ramach zaopatrzenia emerytalnego. Zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. "c" wskazanej wyżej ustawy, w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie

84 takie uprawnienia jak: prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy

85 w budownictwie mieszkaniowym. Uprawnienia te zostały sprecyzowane w przepisach art. 29 i art. 30 tej ustawy. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo

86 do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego

87 do spraw wewnętrznych (...), w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia

88 ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei przepis art. 30 tej ustawy stanowi,

89 że emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy.

90 Tym samym ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.) uregulowała,

91 że emeryci i renciści policyjni mogą korzystać: z prawa do lokalu mieszkalnego

92 i z pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Ustawa ta nie wyposażyła natomiast emerytów i rencistów policyjnych w takie uprawnienia jak: prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, czy prawo do równoważnika pieniężnego za remontu zajmowanego lokalu.

93 W świetle przedstawionego stanu prawnego zgodzić się więc należy

94 z poglądem wypowiedzianym w wyroku z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 449/09; LEX nr 583263, że zarówno w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r.

95 o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), jak i w ustawie z dnia

96 6 kwietnia 1990 r. o Policji brak podstawy prawnej, która pozwalałby przyznać emerytowi policyjnemu prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu

97 lub prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu remontu lokalu, podobnie

98 jak z poglądem zawartym w wyroku z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 424/10; LEX nr 756949, że "Zarówno w ustawie z 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji jak i w ustawie z 1990 r. o Policji brak jest podstawy prawnej, która pozwalałby przyznać emerytowi policyjnemu prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu lub prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu remontu zajmowanego lokalu."

99 Wobec powyższego trafne jest stanowisko organu odwoławczego tylko w tym zakresie, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej,

100 która pozwalałby na przyznanie emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Od dnia 1 stycznia 2006 r., tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości

101 i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania

102 przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które uchyliło § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

103 i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., utracił moc przepis pozwalający organom stosować regulacje rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (§ 8) do emerytów i rencistów policyjnych. W czasie obowiązywania § 8 rozporządzenia organy administracyjne nie były jednakże władne do samodzielnej oceny, czy przepis ten nie narusza przepisów ustaw. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego,

104 którym uchylono § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

105 z dnia 28 czerwca 2002 r., nie zawiera żadnych przepisów o charakterze przejściowym. Uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

106 i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. mogło być spowodowane dostrzeżeniem braku ustawowej podstawy do przyznawania emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Gdyby z przepisów ustawowych można było wywieść posiadanie takiego prawa przez emeryta policyjnego, to fakt uchylenia § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miałby istotnego znaczenia. Nie można bowiem poprzez zmianę przepisów wykonawczych pozbawić danej osoby prawa,

107 które wynika z ustawy. W analizowanym stanie prawnym mamy jednak sytuację odmienną, przepisy ustawowe nie przyznały emerytom policyjnym prawa

108 do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, natomiast w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o Policji, z dnia 28 czerwca 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając z przekroczeniem delegacji ustawowej, przyznał takie uprawnienie emerytom policyjnym.

109 Kwestie te jednoznacznie przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. (sygn. akt U 4/08; OTK – A 2008/9/141, LEX nr 471638), który dotyczy co prawda równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jednak z uwagi na analogiczną konstrukcję prawną przyznawania prawa zarówno równoważnika

110 za brak lokalu mieszkalnego, jak i równoważnika za remont zajmowanego lokalu,

111 ma ono zastosowanie w niniejszej sprawie. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

112 z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości

113 i szczegółowych zasad przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (którym to przepisem uchylony został § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

114 z 28 czerwca 2002 r.) jest zgodny z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

115 o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz z art. 2 i art. 92 ust.1 Konstytucji.

116 Podkreślić należy, że w świetle postanowień art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są

117 do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07, LEX

118 nr 563544). Tak samo winny czynić organy administracji działające na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) i zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.).

119 W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że uprawnienia mieszkaniowe emerytów i rencistów policyjnych reguluje ustawa z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Ustawa ta przewiduje dwa uprawnienia, pierwsze w art. 29 ust.1, tj. prawo do lokalu mieszkalnego i drugie uprawnienie w art. 30 to pomoc w budownictwie mieszkaniowym. W ocenie Trybunału ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa

120 do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jak podnosi Trybunał "W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego

121 przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis

122 nie narusza zatem ochrony praw nabytych ( art. 2 Konstytucji)."

123 We wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego potwierdzenie znalazła również ocena, że powołany § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

124 i Administracji z 28 czerwca 2002 r. był sprzeczny z ustawą, albowiem przepis ten przyznawał uprawnienie, które nie wynikało z regulacji ustawowych.

125 Wobec powyższego trafnie stwierdził sąd w przywołanym już wyroku

126 z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 424/10; LEX nr 756949, że emerytom

127 i rencistom policyjnym ustawowe prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu nie przysługuje i nigdy takie ustawowe uprawnienie

128 nie przysługiwało. Nie odpowiada więc do końca prawdzie stanowisko organu odwoławczego, że emeryci i renciści policyjni prawo to z dniem 1 stycznia 2006 r. utracili.

129 Drugim zagadnieniem do rozstrzygnięcia przez organy orzekające w niniejszej sprawie była kwestia jak mają postąpić z wnioskiem skarżącego, co uległo potwierdzeniu podczas rozprawy 11 października 2012 r., żądającym wypłaty mu przyznanego decyzją z dnia [...] 2001 r. nr [...] równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

130 Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie doszedł do przekonania,

131 że pomimo, iż brak było i jest ustawowej podstawy prawnej do tego rodzaju równoważnika emerytom i rencistom policyjnym, fakt wydania decyzji nr [...] przyznającej skarżącemu taki równoważnik i pozostawanie jej w obrocie prawnym czyni wydane w tej sprawie decyzje o odmowie wypłaty tego równoważnika za lata 2006 do 2010 i jak zdaje się 2011 nieprawidłowymi.

132 Zdaniem Sądu mając na uwadze stan prawny niniejszej sprawy organy policyjne nie mogły wydać, nawet uzasadnionych w świetle regulacji prawnych dotyczących przyznawania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, negatywnych dla skarżącego decyzji w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu, dopóki nie usuną z obrotu prawnego decyzji przyznającej tego rodzaju równoważnik skarżącemu.

133 Pozostawanie bowiem w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącemu równoważnik za remont zajmowanego lokalu w sytuacji braku ustawowej do tego podstawy stwarza pozory istnienia określonego uprawnienia, godząc w ten sposób

134 w pewność obrotu prawnego. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] 2001 r. nr [...] przyznającej skarżącemu - ówczesnemu funkcjonariuszowi Policji prawo do tego równoważnika pieniężnego, w sytuacji gdy od 1994 r. utracił on status funkcjonariusza w służbie stałej uzyskując status emeryta policyjnego,

135 co spowodowało, że wynikające z niej prawa przestały istnieć, powoduje niejasność

136 i brak pewności co do obwiązującego stanu pranego także dla pozostałych uczestników obrotu prawnego. Nie może istnieć bowiem stan niepewności prawnej. Kontrola tej decyzji leży jednak poza zakresem niniejszej sprawy, która ograniczona została do przedmiotu odmowy wypłaty przedmiotowego równoważnika.

137 Z uwagi na uzyskanie od 1994 r. statusu emeryta policyjnego

138 do rozważenia pozostaje zatem kwestia prawidłowości decyzji z dnia [...] 2001 r. nr [...]. Nie jest to bowiem sytuacja, jak podkreślono powyżej, gdy przedmiotowy równoważnik został przyznany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity, Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w czasie,

139 gdy skarżący był funkcjonariuszem Policji. Okoliczności te niewątpliwie więc wpływają na ocenę wadliwości decyzji przyznającej skarżącemu ten równoważnik. Wydaję się, że sprzeczność z prawem wydanego aktu administracyjnego przemawia za jego odwołalnością.

140 Po drugie, jeżeli decyzją administracyjną przyznano komuś świadczenia,

141 czy też wynika z niej uprawnienie lub obowiązek, a nie są one realizowane, to jest

142 to kwestia związana z wykonaniem takiej decyzji. Wskutek wniesienia

143 przez skarżącego podania sprowadzającego się do żądania wypłaty mu równoważnika za remont zajmowanego lokalu nie powstała sprawa administracyjna, która winna być skonkretyzowana w jurysdykcyjnym postępowaniu w formie decyzji administracyjnej. W przedmiocie wypłaty lub odmowy wypłaty świadczenia wynikającego z decyzji ani przepisy procedury administracyjnej, ani same przepisy ustawy o Policji nie przewidują wydania rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie tej relacji nie może nastąpić poprzez władczy objaw woli organu w akcie administracyjnym mając nawet na względzie stanowisko, że brak przewidzianej prawnej formy rozstrzygnięcia nie stoi ku temu na przeszkodzie. Za takim stanowiskiem przemawia bowiem kluczowa okoliczność, że nie dochodzi tutaj do stosowania prawa

144 w stosunku do określonego podmiotu, bo te wiążące konsekwencje normy prawnej już zostały ustalone decyzją o przyznaniu równoważnika za brak zajmowanego lokalu. Brak zatem wykonania decyzji administracyjnej jest kwestią wchodzącą

145 tylko i wyłącznie w ewentualny zakres przedmiotowy postępowania egzekucyjnego

146 w administracji.

147 W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,

148 uznając wydane decyzje za naruszające przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy

149 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.