Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2015 r., III SA/Kr 1228/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2015 r., III SA/Kr 1228/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Bociąga (spr.) Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skarg K. Ś. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 maja 2014r. nr [ ] z dnia 7 maja 2014r. nr [ ] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargi oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego L. K. Kancelaria Radcy Prawnego ul. [....] w M. kwotę 480,00 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 07.05.2014 r. nr [...] i nr [...] po rozpatrzeniu odwołań K. Ś. od decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] 2014 r. przyznającej mu świadczenia w formie zasiłku celowego w kwocie 150 zł na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w styczniu 2014 r. i decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] 2014 r. o przyznaniu zasiłku celowego w kwocie 30 zł na dofinansowanie do zakupu środków czystości i środków higienicznych, działając na podstawie art. 2, art. 8, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (Dz.U. z 20013 r. poz. 267 ze zm.), § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2012 poz. 823) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone decyzje organu I instancji.

3 Ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

4 Prezydent Miasta przyznając przedmiotowe zasiłki celowe w uzasadnieniu obu decyzji stwierdził, iż K. Ś. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Uzyskuje dochód w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. 542 zł. Stwierdzono, że wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych. Wysokość świadczeń została ustalona w oparciu o przedstawione przez stronę potrzeby przy uwzględnieniu ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji ośrodka.

5 Odwołania od tych decyzji złożył K. Ś. wyrażając swoje ogólne niezadowolenie.

6 Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu tych odwołań stwierdziło, że przepisy ustawy o pomocy społecznej określają przesłanki, których spełnienie umożliwia uzyskanie świadczeń z pomocy społecznej. W myśl art. 8 ust. 1 powołanej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (z pewnymi wyjątkami) przysługuje: 1/ osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2/ osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3/ rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie z art. 7 ustawy, pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom m. in. z powodu ubóstwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby.

7 W dniu 1 października 2012 r. weszło w życie Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823). Zgodnie z § 1 zwiększono maksymalną kwotę kryterium dochodowego na 542,00 zł, dla osoby samotnie gospodarującej, i na 456,00 zł dla osoby w rodzinie. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia wchodzi ono w życie w dniu 1 października 2012 r., a § 2 stanowi, iż z tym dniem traci moc Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055). Zgodnie z przepisem art. 39 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).

8 Organ odwoławczy podobnie jak organ I instancji ustalił, że K. Ś. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą ubogą, niepełnosprawną, długotrwale chorą, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności do 31.07.2015 r. Dochód wnioskodawcy w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowiły świadczenia z pomocy społecznej tj. zasiłek stały w wysokości 529, zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 206,50 zł. Dochód strony został pomniejszony o kwotę płaconych przez stronę alimentów w wysokości 500 zł i nie przekracza kryterium dochodowego wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej 542 zł. Natomiast ustalono, że w grudniu wnioskodawca nie ponosił wydatków na opłaty mieszkaniowe. Strona dysponuje obecnie zatem wystarczającymi środkami na zaspokojenie pozostałych potrzeb życiowych.

9 Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że pierwszy wskazany wyżej warunek tj. kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej jest w sytuacji K. Ś. spełniony. Dochód strony nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. Drugą przesłanką uprawniającą do świadczeń jest zaistnienie okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. Okolicznościami tymi są między innymi bezrobocie, długotrwała choroba, bezdomność, potrzeba ochrony macierzyństwa, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego. Niektóre z powyższych okoliczności dotyczą wnioskodawcy i właśnie w związku z jego trudną sytuacją materialną i zdrowotną, została stronie wielokrotnie przyznana odrębnymi decyzjami pomoc mająca na celu umożliwienie zabezpieczenia podstawowych potrzeb życiowych w formie zasiłku celowego, stałego i okresowego.

10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na fakt, że wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. W ocenie organu odwoławczego sytuacja życiowa wnioskodawcy, uzasadnia przyznanie tych świadczeń z pomocy społecznej. Zaskarżoną decyzją przyznano wnioskowaną pomoc w kwocie 150 zł na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w styczniu 2014 r. i w kwocie 30 zł na dofinansowanie do zakupu środków czystości i środków higienicznych. Wysokość świadczenia została ustalona w oparciu o przedstawione przez stronę potrzeby przy uwzględnieniu ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji ośrodka.

11 Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji odrębną decyzją przyznał K. Ś. świadczenie w postaci zasiłków celowych, okresowego, stałego. Strona otrzymała, zatem stosowną pomoc przeznaczoną na pokrycie niezbędnych potrzeb życiowych. Wnioskodawca jest objęty pomocą Ośrodka Pomocy Społecznej i wszelkie jego potrzeby w miarę możliwości ośrodka są realizowane. W roku 2013 otrzymał pomoc w wysokości 13.979,35 zł co miesięcznie stanowi kwotę 1164,95 zł. Natomiast łączna pomoc przyznana K. Ś. w styczniu 2014 r. wyniosła 985,50 zł.

12 Decyzje dotyczące zasiłków celowych są decyzjami podejmowanymi w granicach tzw. uznania administracyjnego polegającego na możności dokonania przez organ wyboru jednego z kilku dopuszczalnych przez ustawę równowartościowych prawnie rozwiązań po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny oraz na skutek uznania przez ten organ celowości konkretnego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium decyzja wydana przez organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie jest prawidłowa i nie narusza zasad ogólnych przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 1 ust 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudności życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia.

13 W związku z powyższym Kolegium utrzymało zaskarżone decyzje w mocy.

14 Na powyższe decyzje K. Ś. wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie art. 2, art. 3 ust. 1, art. 5, art. 7 ust. 1, 3, 4, 5 i 6 art. 8 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 19, art. 24, art. 37 ust. 1, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 2, art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 8, art. 87, art. 67 i art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

15 W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) postanowił połączyć sprawę o sygn. akt III SA/Kr 1228/14 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt III SA/Kr 1230/14.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

18 Kontrola działalności administracji publicznej, do której sprawowania sąd uprawniony jest z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, tak procesowym, jak i materialnym. Tylko uchybienia określone w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." skutkują koniecznością eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Nie stwierdzając zaś żadnego z nich, sąd obowiązany jest do oddaleni skargi jako bezzasadnej, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Poza tym, orzekając, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, bez jednoczesnego związania zarzutami, wnioskami skargi, jak też przedstawioną w niej podstawą prawną, o czym stanowi z kolei art. 134 § 1 P.p.s.a.

19 Dokonując analizy zaskarżonych decyzji w granicach wyżej wskazanych Sąd uznał, że odpowiadają prawu i skargi oddalił.

20 Podstawę materialnoprawną kwestionowanych aktów stanowił art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. Zgodnie z powołaną regulacją, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W szczególności świadczenie to może zostać przyznane na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyte w obydwu paragrafach art. 39 u.p.s. sformułowanie "może być przyznany" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego wydawane w ich oparciu zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Skutkuje to tym, że organ rozpoznając sprawę władny jest ocenić zarówno samą potrzebę przyznania dochodzonego przez stronę świadczenia, jak też decyduje o jego wysokości. W tym zakresie musi mieć oczywiście na uwadze ogólne reguły prowadzenia postępowania administracyjnego, takie jak zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (tj. obowiązek podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz załatwienia sprawy przy zwróceniu uwagi na interes społeczny oraz słuszny interes obywateli), jak też winien uwzględnić zasady ogólne dotyczące instytucji pomocy społecznej, ujęte w rozdziale 1 działu I u.p.s. Tak więc przy rozpoznawaniu sprawy o zasiłek celowy badaniu podlega nie tylko, czy podmiot ubiegający się o wsparcie spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 u.p.s. oraz, czy występuje u niego niezbędna potrzeba bytowa, o której mowa w art. 39 ust. 1 u.p.s. Organ powinien również mieć na względzie, że w myśl art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ponadto, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Zadaniem pomocy społecznej jest zaś zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Przy czym, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Natomiast potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.).

21 W kontekście powyższego zaznaczenia wymaga, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, a zatem ma za zadanie wspomóc własne działania wnioskodawców. Jej istotą nie jest więc wyręczanie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przy rozpoznawaniu sprawy o konkretne świadczenie (w tym zasiłki celowe jak w sprawie niniejszej) z jednej strony organ musi więc uwzględnić sytuację życiową ubiegającego się o pomoc tj. czy występuje u niego wymagająca zaspokojenia niezbędna potrzeba bytowa i czy spełnia on kryterium dochodowe pozwalające na przyznanie dochodzonego świadczenia. Z drugiej zaś strony winien mieć na względzie własne możliwości finansowe, a zatem, że dysponuje ograniczoną ilością środków podlegających redystrybucji w kontekście ilości osób wymagających udzielenia im wsparcia. Organ musi także dokonywać hierarchii potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone.

22 Przy rozstrzygnięciu uznaniowym szczególnie istotną rolę spełnia jego uzasadnienie, które powinno w sposób należyty przedstawiać wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, jak też zawierać ich wystarczającą analizę w kontekście przesłanek przyznania określonego świadczenia, którego sprawa ta dotyczy. Tylko takie właśnie uzasadnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia umożliwia Sądowi dokonanie oceny tego aktu. Sąd nie jest bowiem umocowany do rozważania okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Jego rola przy orzekaniu co do legalności uznaniowej decyzji sprowadza się więc do oceny, czy działanie organu w ramach uznania było uzasadnione, jak też, czy nie doszło do przekroczenia jego granic.

23 W ocenie Sądu, rozpoznające sprawę organy administracyjne wydały swoje rozstrzygnięcia w oparciu o kompletny materiał dowodowy. Zostały ustalone, a następnie uwzględnione wszystkie okoliczności odnoszące się do sytuacji życiowej strony.

24 Organy miały również na uwadze, iż strona uzyskuje regularną pomoc w postaci zarówno zasiłku okresowego i stałego, a także zasiłków celowych na zaspokojenie różnych potrzeb. Uzasadnienia decyzji SKO są bowiem dostatecznie szczegółowe. Opisują ustalone w sprawie okoliczności, co do kondycji finansowej strony, jak też podają i należycie wyjaśniają podstawę prawną rozstrzygnięcia. Spełniają tym samym wymogi przewidziane w art. 107 § 3 K.p.a. co do zawartości. Dlatego też brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do przekroczenia przez organy granic przyznanego im uznania, co do rozstrzygnięcia w przedmiocie żądanego przez nią zasiłków celowych. Sam bowiem fakt, że organ nie uwzględnił w pełnej wysokości żądania wnioskodawcy nie uzasadnia jeszcze tego rodzaju tezy (tak wyrok NSA z 26.01.2015 r. I OSK 1846/13). Organ nie może swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna była najtrudniejsza. Zmuszony jest więc ograniczyć się, tak jak w przypadku skarżącego, do zabezpieczenia tylko podstawowych potrzeb i to w ograniczonej wysokości.

25 Mimo, iż – jak to ustaliły organy - sytuacja K. Ś. jest trudna, to odnoszące się do niego decyzje zgodne są z przedstawionymi wyżej przepisami prawa. Należy jeszcze raz podkreślić, że strona nie może oczekiwać, iż organ pomocy społecznej będzie zaspokajać wszystkie jej potrzeby w pełnym zakresie. Celem pomocy społecznej nie jest bowiem stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Wszystkie te kwestie Samorządowe Kolegium Odwoławcze starannie i wszechstronnie wyjaśniło.

26 Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu dla ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu postanowiono na podstawie art. 250 P.p.s.a.