Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., III SA/Kr 1164/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., III SA/Kr 1164/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Magdalena Karcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skarg M. F. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oraz z dnia 6 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżone decyzje, oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane

Uzasadnienie

2 |Zaskarżonymi decyzjami z dnia 6 czerwca 2012 r. nr [...] i [....], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt|

3 |1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., |

4 |zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 4, art. 39, art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o |

5 |pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) utrzymało w mocy decyzje |

6 |Prezydenta Miasta: |

7 |z dnia [...] 2012 r. znak: [...], zmieniającą decyzję z [...] 2011 r., znak: [...], w ten sposób, że od dnia 1 października 2011 świadczenie w |

8 |formie zasiłku okresowego przyznane M. F. nie przysługuje, |

9 |z dnia [...] 2012 r. znak: [...], uchylające decyzję z [...] 2011 r., znak: [...], w sprawie przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego |

10 |na zakup żywności w całości. |

11 |Powyższe decyzje zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: |

12 |Organ I instancji – Prezydent Miasta – w motywach decyzji wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono sytuację |

13 |socjalno-bytową M. F. i stwierdzono, że prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z konkubiną K. K., oboje są zarejestrowani w GUP, bez |

14 |prawa do zasiłku, nie pracują zawodowo ani dorywczo. W dniu 13 czerwca 2011 r. ze skarżącym i jego konkubiną został zawarty kontrakt |

15 |socjalny, w celu określenia zakresu współpracy z KIS i MOPS w zakresie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Organ I instancji |

16 |stwierdził, że K. K. nie uczestniczyła w zajęciach KIS od dnia 16 września 2011 r., a skarżący od dnia 1 września 2011 r. Podczas |

17 |wywiadu K. K. podała, że w okresie od dnia 16 do 30 września 2011r. była chora, jednak nie przestawiła stosownego zwolnienia |

18 |lekarskiego. Natomiast M. F. przedłożył kopie umowy zlecenie z dnia 19 sierpnia 2011 r., jednak nie podjął pracy, z uwagi na stan |

19 |zdrowia. Zatem organ I instancji zauważył, że ze względu na niepodjęcie pracy, skarżący mógł ponownie podjąć współpracę z KIS, czego |

20 |jednak nie uczynił. W konsekwencji M. F. i K. K. zostali skreślenie z listy uczestników KIS, a organ I instancji stwierdził, że brak |

21 |współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, niedotrzymanie jego postanowień, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania|

22 |świadczenia. |

23 |Z powyższymi decyzjami nie zgodził się M. F. i złożył od nich odwołania, w których zakwestionował ustalenia stanu faktycznego dokonane |

24 |przez organ I instancji. |

25 |Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po zapoznaniu się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, stwierdziło, że decyzje organu I |

26 |instancji są prawidłowe. Powołało treść art. 38 ust. 1 i ust. 5, art. 39 ust. 1 i art. 108 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W |

27 |rozpatrywanych sprawach Kolegium ustaliło, że M. F. i K. K. są zarejestrowani w GUP, bez prawa do zasiłku, nie pracują zawodowo, nie |

28 |posiadają własnych źródeł dochodów, otrzymują pomoc finansową od ciotki M. F. w kwocie 200 zł miesięcznie oraz zakupy żywnościowe za |

29 |ok. 150 zł. |

30 |Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, stwierdzające brak współpracy skarżącego z pracownikami organu. W szczególności |

31 |Kolegium podkreśliło, że skarżący zgłosił w dniu 17 sierpnia 2011 r. gotowość do uczestnictwa w kursie na operatora koparko-ładowarki, |

32 |jednak w późniejszym okresie nie dopełnił wymogu przedłożenia prawa jazdy, pomimo tego, że wcześniej twierdził, że go posiada. W |

33 |konsekwencji organ uznał, że kontrakt socjalny, wobec zaprzestania jego realizacji został zerwany przez M. F. z dniem 30 września 2011 |

34 |r. |

35 |W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. F. zarzucił, że zaskarżone decyzje są dla niego krzywdzące i wniósł o |

36 |ich uchylenie. Poniósł, że nie jest prawdą, że razem z konkubiną zerwali kontrakt socjalny. Jego zdaniem K. K. przedstawiła zwolnienie |

37 |lekarskie, które powinno skutkować czasowym zwolnieniem jej z uczestnictwa w zajęciach. Nadto nigdy nie została jej przedstawiona |

38 |możliwość sfinansowania egzaminu językowego, konicznego do podjęcia pracy, jako nauczyciel języka. Skarżący natomiast przedstawił umowę|

39 |o pracę, co powinno skutkować czasowym zawieszeniem wykonywania prac w ramach KIS. Skarżący zarzucił także, że nie posiada prawa jazdy,|

40 |o czym informował pracowników MOPS oraz GUP i nie jest prawdą, że oferowano mu kurs operatora koparki. |

41 |W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko, |

42 |wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. |

43 | |

44 |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: |

45 |Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej|

46 |dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy|

47 |czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, |

48 |czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc |

49 |przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w |

50 |granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z |

51 |uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. |

52 |Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które |

53 |miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie |

54 |przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. |

55 |Dokonując kontroli Sąd uznał, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego powodującym konieczność |

56 |uchylenia zaskarżonych decyzji, jak i poprzedzających je decyzji organu I instancji. |

57 |Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.|

58 |Dz. U. z 2013 poz.182 - zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), której art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przewiduje, że |

59 |decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji |

60 |dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły |

61 |przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Przy czym zmiana decyzji administracyjnej na korzyść |

62 |strony nie wymaga jej zgody. |

63 | |

64 |W sytuacji, zatem, gdy decyzja wydana na podstawie tego przepisu w przypadku zmiany lub uchylenia na niekorzyść strony stanie się |

65 |ostateczna "(...) wywiera skutek w postaci odmiennego ukształtowania lub odebrania dotychczasowych uprawnień, a więc weryfikacji lub |

66 |odebrania praw dobrze nabytych." (por. M. Kotulski w: Zmiana lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej; Samorząd Terytorialny |

67 |nr 3/2008). |

68 |Podkreślić należy, że możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują oprócz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej |

69 |również i inne przepisy, w szczególności zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego jak: art. 155, art. 161 lub art. 163 k.p.a. |

70 |Wskazane tryby zmiany lub uchylenia decyzji są niewątpliwie odstępstwem od fundamentalnej zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz od |

71 |zasady trwałości decyzji administracyjnych. |

72 |Zasada ochrony praw dobrze nabytych ma wymiar materialnoprawny, zasada trwałości decyzji administracyjnych ma natomiast wymiar |

73 |formalnoprawny. |

74 |Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w aspekcie formalnoprawnym rodzi skutki materialnoprawne w postaci cofnięcia adresatowi |

75 |decyzji nabytych praw lub ich odmiennego ukształtowania. Mimo więc, że zasada ochrony praw dobrze nabytych jest jednym z filarów |

76 |współczesnej koncepcji państwa prawnego, to nie można twierdzić, iż jest to zasada bezwzględna i wszechogarniająca. Zmiana, bowiem |

77 |warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany sytuacji prawnej jednostek, w tym również zniesienia lub ograniczenia |

78 |dotychczasowo posiadanych praw. Zasada ochrony praw nabytych zakazuje jednakże arbitralnego znoszenia lub ograniczenia nabytych praw |

79 |podmiotowych. Powołane artykuły 155, 161 i 163 k.p.a. to przypadki dopuszczające ograniczenie zasady ochrony praw dobrze nabytych. Art.|

80 |163 k.p.a. dopuszcza możliwość wzruszenia decyzji w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami Kodeksu postępowania |

81 |administracyjnego. Art. 163 k.p.a. jest, więc przepisem odsyłającym i jako taki sam nie może stanowić podstawy zmiany lub uchylenia |

82 |decyzji administracyjnej. |

83 |Art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest, zatem lex specialis (przepisem specjalnym) w stosunku do uregulowań zawartych w |

84 |Kodeksie postępowania administracyjnego dopuszczając przełamanie zasady ochrony praw dobrze nabytych na zasadach innych niż ustanowione|

85 |w przepisach postępowania administracyjnego. |

86 |"Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję.|

87 |Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter |

88 |konstytutywny", bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej |

89 |decyzji (por. M. Kotulski w: Zmiana lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej; Samorząd Terytorialny nr 3/2008). |

90 |Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać |

91 |tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość (podobnie jak decyzje z artykułów 155 i 161 k.p.a.). Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw by |

92 |uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki |

93 |można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi ,tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Tego rodzaju decyzje nie są jednak |

94 |wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2004 r. I SA 2337/2003 – wyrok dostępny na |

95 |stronie internetowej http//orzeczenia.nsa.gov.pl). |

96 |Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wydane przez organ I instancji decyzje na podstawie|

97 |art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, które następnie zostały utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mogły |

98 |jedynie, jako akty konstytutywne, swoim zakresem obejmować świadczenia z pomocy społecznej po jej wydaniu, a więc z chwilą wprowadzenia|

99 |jej do obrotu prawnego przez doręczenie lub ogłoszenie jej stronie. Nie mogły natomiast, jak orzeczono, sięgnąć swoim zakresem do |

100 |zasiłku okresowego i zasiłku celowego pobranego przez skarżącego przed datą wydania tej decyzji. |

101 |Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wypowiedziany w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w|

102 |Krakowie z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 491/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt|

103 |I OSK 654/10 (wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http//orzeczenia.nsa.gov.pl). |

104 |Zatem zarówno organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyły, w ocenie Sądu, art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy |

105 |społecznej poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do jego nieprawidłowego zastosowania. W konsekwencji organy obu instancji |

106 |dopuściły się w przedmiotach sprawach naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wobec treści art. |

107 |145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. |

108 |1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. |

109 |Wymaga również podkreślenia, że Prezydent Miasta wydając decyzje z dnia [...] 2012 r. znak: [...], uchylającą decyzję z [...] 2011 r., znak: |

110 |[...], w sprawie przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności w całości jedynie uchylił zaskarżona decyzję, nie |

111 |rozstrzygając merytorycznie o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. Błędu tego nie dostrzegł organ II instancji. |

112 |Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o |

113 |postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. |

114 |Treść art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązywała Sąd do orzeczenia, jak w punkcie II sentencji |

115 |wyroku. |