Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 września 2010 r., I SA/Ke 235/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 września 2010 r., I SA/Ke 235/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Jagiełło (spr.), Sędziowie Sędzia SO (del.) Janusz Bociąga,, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 września 2010r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. oddala skargę.

Uzasadnienie

2 I SA/Ke 235/10

U Z A S A D N I E N I E

3 Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu zażalenia M.B., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K.z dnia [...] r. w przedmiocie uznania zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione.

4 Jak ustalił ten organ Prezydent Miasta K. uznając zarzuty za nieuzasadnione wskazał, że stanowiący własność skarżącego samochód o numerze rejestracyjnym KJU 9108 był zaparkowany w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia stosownych opłat w związku z czym jest on zobowiązany do zapłaty należności wskazanej w upomnieniu i tytule wykonawczym. Naliczone opłaty dodatkowe nie uległy przedawnieniu a skarżący nie wskazał jednoznacznie osób kierujących pojazdem w datach wymienionych w upomnieniu.

5 M. B. w zażaleniu na to postanowienie podniósł, że po pięciu latach od zdarzenia nie jest w stanie określić osób użytkujący pojazd w okresach wskazanych w upomnieniu zwłaszcza, że pojazd był używany w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Oświadczył nadto, ze nie posiada żadnych zobowiązań wobec Miejskiego Zarządu Dróg i nie jest zobowiązany do wnoszenia żądnych dodatkowych opłat. Jego zdaniem powoływanie się przez organ na wyrok NSA z 26 czerwca 1997 r. sygn. akt I SA/Po 1852 /96 jest manipulacją, nadużyciem i nadinterpretacją prawa.

6 Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważając zasadność zażalenia wskazało na treść art. 33 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. Nr 229 z 2005 r., poz. 1954 z późn. zm.) – dalej: u.p.e.a. – i uznało, że skarżący podniósł zarzuty z pkt. 1 i 4 tego przepisu tj. błędu co do osoby zobowiązanego oraz przedawnienia obowiązku.

7 Jak zważył organ zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. Nr 19 z 2007 r., poz. 115 z późn. zm.) – dalej: ustawa o drogach publicznych - podmiot korzystający z dróg publicznych zobowiązany jest do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania. Za nieuiszczenie tych opłat stosownie do art. 13f ustawy pobiera się opłatę dodatkową a zatem egzekwowany obowiązek wynika bezpośrednio z przepisów ustawy i prawa miejscowego. Jako podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty organ egzekucyjny i MZD wskazały formalnego właściciela samochodu, aczkolwiek podmiotem korzystającym nie zawsze musi być właściciel pojazdu.

8 Organ egzekucyjny nie nakłada na korzystającego z drogi publicznej obowiązku uiszczenia opłaty, bo obowiązek ten wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Organ ten nie jest, więc zobowiązany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia osoby faktycznie korzystającej z drogi publicznej gdyż nie pozwala na to art. 29 § 1 u.p.e.a. zakazujący organowi badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tego względu ma prawo domniemywać, że korzystającym z drogi publicznej jest właściciel samochodu a ten, gdy wskazuje na istnienie innego podmiotu korzystającego, może dochodzić swoich racji przez podniesienie zarzutu błędu co do osoby zobowiązanej (np. wyrok NSA z 12.06.2007 r., I OSK 209/07).

9 Organ egzekucyjny jest, więc uprawniony do stosowania domniemania faktycznego, zgodnie, z którym za zobowiązanego uważa się właściciela pojazdu do chwili, gdy zwolni się z obowiązku wskazując faktycznego użytkownika pojazdu. Na nim spoczywa, natomiast ciężar udowodnienia tego faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (wyrok WSA w Poznaniu z 22.06.2006 r., I SA/Po 646/05). Skarżący wyjaśnił zaś, że nie jest w stanie wskazać, jakie osoby mogły korzystać z samochodu w datach wymienionych w upomnieniu, zwłaszcza, że mogli to być zarówno jego pracownicy jak i członkowie rodziny. Nie wskazał, więc jednoznacznie, kto w tych datach parkował samochód o numerach rej. KJU 9108 w strefie płatnego parkowania a od dnia doręczenia upomnienia (31.03.2010 r.) miał taką możliwość.. Samo sygnalizowanie możliwości korzystania z niego przez inne osoby jest niewystarczające do uwolnienia się przez właściciela od obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej ( wyrok WSA w Szczecinie z 6.05.2009 ., II SA/Sz 221/09).

10 Co do zarzutu doręczenia upomnienia po kilku latach i przedawnienia zobowiązania organ wskazał, że do 3 października 2005 r. przepisy ustawy o drogach, a zwłaszcza art. 40d, nie określały żadnego terminu przedawnienia obowiązku uiszczenia opłaty. Dopiero ustawą z 19 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach oraz o zmianie niektórych innych ustaw znowelizowano te [przepisy i w art. 40d ust. 3 określono, że obowiązek ten przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów przejściowych w związku, z czym należy przyjąć, że przepis art. 40d ust. 3 odnosi się również do zobowiązań powstałych przed dniem 4 października 2005 r.

11 Orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało pogląd, że pięcioletni termin przedawnienia zobowiązań powstałych przed datą wejścia w życie nowelizacji ustawy rozpoczyna bieg od dnia 4 października 2005 r. i taka interpretacja uwzględnia zarówno interes wierzyciela jak i dłużnika (np. wyrok WSA w Łodzi z 4.02.2009 r., III SA/Łd 332/08). W rozpatrywanej sprawie termin przedawnienia opłat za parkowania w przypadkach wskazanych w upomnieniu rozpoczął, zatem bieg w dniu 5 października 2005 r. i upływa w dniu 5 października 2010 r.

12 W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. B., wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

13 W uzasadnieniu skargi podniósł, że zarówno Miejski Zarząd Dróg jak i Prezydent Miasta K. nadużyli swoich uprawnień działając z naruszeniem prawa. Zgodnie z § 20 pkt 3 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania Miejski Zarząd Dróg ma obowiązek podjąć czynności windykacyjne, jeśli opłata za parkowanie nie zostanie wniesiona w ciągu 7 dni. Pomimo tego obowiązku nie dokonał żadnych czynności i po prawie pięciu latach przysłał zawiadomienie i wezwanie do zapłaty za parkowanie bez wcześniejszego upomnienia, mimo, że nigdy nie doszło do parkowania bez ponoszenia opłat. Skoro Regulamin odwołuje się do przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji to stosownie do art. 12 § 2 i art. 35 § 1 k.p.a. MZD zobowiązany był do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w zakreślonym terminie powinien zawiadomić stronę zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. a dla skuteczności tych przepisów przewidziano w art. 38 odpowiedzialność urzędnika. Przepisy przewidują również odpowiedzialność organu za niewydanie decyzji w terminie.

14 Zdaniem skarżącego powoływanie się na wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I SA/Po 1852 jest nadużyciem. Gdyby, bowiem organy podjęły działania w trybie i terminie przewidzianym prawem miałby możliwość wskazania osoby, która użytkowała pojazd a po 5 latach nie jest to już możliwe. Poza tym nic mu nie jest wiadome, że stanowiący jego własność pojazd był zaparkowany we wskazanych datach w strefie płatnego postoju bez uiszczenia opłat. Korzystającym mógł być któryś z jego pracowników lub członek rodziny.

15 Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji występuje szereg odwołań do orzecznictwa nie mającego nic wspólnego ze sprawą. Organ ten nie przeanalizował sprawy skupiając się jedynie na formalnym brzmieniu wybranych przepisów nie dokonując subsumcji stanu faktycznego do normy prawnej i nie analizując merytorycznie podnoszonych zarzutów.

16 Skarżący podniósł, że MZD postępując wbrew prawu i dopuszczając się zaniechania obowiązków naruszyło jego interes faktyczny i prawny czerpiąc z tego korzyści, ponieważ uniemożliwia mu skuteczne wykazanie błędu co do zobowiązanego i obronę przed nieuzasadnioną egzekucją.

17 Zarzucił również, że skoro niezapłacenie opłaty za parkowanie jest wykroczeniem (postanowienie SN z 23.09.2009 r., I KZP 15/090, to w myśl art. 5 § 1 kodeksu wykroczeń postępowanie nie powinno zostać wszczęte, a jeżeli już to zgodnie z art. 45 § 1 jeżeli w ciągu roku nie wszczęto postępowania, to karalność wykroczenia ustaje.

18 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ podniósł, że niezasadny jest w szczególności zarzut niewydania decyzji w terminie czy też niedoręczenia w terminie. Przepisy prawa nie nakładają, bowiem na wierzyciela powinności wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej powstanie obowiązku zapłaty opłaty za parkowanie. Obowiązek ten powstaje, bowiem z mocy przepisów ustawy i prawa miejscowego. Upomnienia dotyczące zapłaty opłat dodatkowych zastało natomiast doręczone skarżącemu w dniu 31 marca 2010 r.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

20 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo u ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej min. poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. W ramach tej kontroli sąd bada zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenia przepisów o postępowaniu, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania.

21 Przy tak zakreślonych granicach kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

22 Przedmiotem rozpoznawanej sprawy są zarzuty M. B. w prowadzonym przeciwko niemu postępowaniu egzekucyjnym, które to zarzuty zostały uznane przez organy obu instancji za nieuzasadnione.

23 Podstawę zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą stanowić okoliczności określone w art. 33 u.p.e.a. Skarżący powołał się na nieistnienie obowiązku wobec błędu co do osoby zobowiązanego oraz przedawnienie obowiązku a więc przesłanki z art. 33 pkt 1 i 4 u.p.e.a. W skardze wyeksponował natomiast zarzut działania ze strony Prezydenta Miasta K. i Miejskiego Zarządu Dróg z naruszeniem prawa a zwłaszcza naruszeniem obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy i tym samym uchybienie przepisom art. 12 § 2, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a przez podjęcie czynności w sprawie po blisko pięciu latach od zdarzenia.

24 Odnosząc się do tych zarzutów należy, w pierwszym rzędzie, podzielić stanowisko przyjęte przez organy administracyjne co do niezasadności zarzutu przedawnienia obowiązku. Podstawę prawną obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz pobierania opłat dodatkowych za ich nieuiszczenie stanowią przepisy art. 13 ust. 1pkt 1 i art. 13f ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią art. 40d ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 października 2005 r., w przypadku nieterminowego uiszczenia opłat pobierane były ustawowe odsetki a opłaty i kary nieuiszczone w terminie podlegały wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Analiza tego przepisu wskazuje, że do daty jego nowelizacji nie przewidywał on żadnego terminu przedawnienia zobowiązania.

25 Ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 179, poz. 1486), która weszła w życie z dniem 4 października 2005 r., dodano w art. 40d ust. 3 w brzmieniu: obowiązek uiszczenia opłat określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13f ust. 1i art. 40 ust. 3 oraz kar pieniężnych określonych w art. 13g ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12 przedawnia się z upływem 5 lat , licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zastać uiszczone. Ustawa ta nie zawierała przepisów przejściowych. Skoro, więc do daty nowelizacji zobowiązania z tego tytułu nie ulegały przedawnieniu, pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia czy pięcioletni termin przedawnienia ma również zastosowanie do zobowiązań powstałych przed dniem 4 października 2005r.

26 Zdaniem sądu w składzie orzekającym, jeżeli w ustawie brak jest przepisów intertemporalnych to przepis art. 40d ust. 3 ustawy ma zastosowanie zarówno do zobowiązań powstałych przed dniem 4 października 2005 r., których skutki trwają nadal jak i do zobowiązań powstałych po tej dacie. Należy w tym miejscu przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie odnosił się do tych kwestii wskazując na ogólną zasadę prawa intertemporalnego, według której, w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa (por. TK w sprawach: W 4/93, P 2/99, SK 21/99). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zakres obowiązywania przepisu należy analizować funkcjonalnie tj. w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Ma to szczególne znaczenie wówczas, gdy brak jest oddzielnych przepisów intertemporalnych. Nie oznacza to, bowiem braku regulacji intertemporalnej ale przesądza o bezpośrednim skutku ustawy nowej. Tak więc, przy braku przepisu intertemporalnego, kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy zmieniającej (por. wyrok TK z 25.05.2004 r. SK 44/03). W rozpatrywanym przypadku zastosowanie tej zasady jest korzystne dla strony jako, że przepis nowej ustawy reguluje kwestię przedawnienia korzystniej z punktu widzenia osoby zobowiązanej.

27 Sąd podzielił również wyrażony przez organ II instancji, a odwołujący się do stanowiska zaprezentowanego w wyroku WSA w Łodzi z 4 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 332/08 (por. także wyrok NSA z 7.10.2010 r. II FSK 884/09), że w przypadku tych pierwszych datą początkową biegu terminu przedawnienia jest dzień 4 października 2005 r. tj. data wejścia w życie przywołanego wyżej przepisu. Taka interpretacja waży, bowiem zarówno ochronę wierzyciela jak i interes zobowiązanego

28 Bezzasadny jest zarzut naruszenia obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy czy też, jak to sformułował skarżący, niewydania decyzji w terminie i tym samym naruszenia przepisów art. 12 § 2, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. Przepisy ustawy o drogach publicznych, ani jakikolwiek inne nie wymagają, bowiem wydania przez wierzyciela bądź organy administracyjne decyzji stwierdzającej powstanie obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ustawy.

29 Obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej wynika natomiast z mocy prawa tj. z cyt art. 13f. Pogląd ten nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych najmniejszych wątpliwości, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2007 sygn. akt I OSK 209/07 ( por. także wyroki NSA w sprawach OSK 1824/04 i OSK 214/05). Sporządzone zaś przez kontrolera zawiadomienie – wezwanie jedynie dokumentuje fakt nieuiszczenia opłaty za parkowanie i informuje użytkownika o powstałym obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej, ale również go nie nakłada, ponieważ, na co wyżej wskazano powstał on z mocy prawa.

30 Odnosząc się do zarzutu nieistnienia obowiązku, czy też błędu co do osoby zobowiązanej, należy przypomnieć, że obowiązek zapłaty opłaty za parkowanie, jak również opłaty dodatkowej spoczywa na korzystającym z dróg publicznych. Korzystającym niekoniecznie musi być właściciel pojazdu. Jednakże to nie organ egzekucyjny nakłada ten obowiązek i w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( art. 29 § 1) nie może on prowadzić postępowania zmierzającego do ustalenia, kto faktycznie korzystał z drogi publicznej poprzez parkowanie samochodu. Ma natomiast prawo domniemywać, że korzystającym był właściciel pojazdu. Właściciel może zaś dochodzić swoich racji przez podniesienie w toku postępowania egzekucyjnego zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 u.p.e.a.) ale musi tę okoliczność wykazać. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie (por. np. cyt. wyrok NSA w sprawie I OSK 209/07 lub wyrok WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 848/07) i sąd w rozpoznawanej sprawie pogląd ten podzielił.

31 Skarżący M.B. wskazywał wprawdzie, że w datach wymienionych w upomnieniu ze stanowiącego jego własność samochodu mogli korzystać członkowie rodziny bądź jego pracownicy, ale okoliczności tej nie wykazał. Trafnie, zatem organy egzekucyjne uznały ten zarzut za bezzasadny.

32 Wbrew twierdzeniom skarżącego, fakt nieuiszczenia opłat za parkowanie został należycie udokumentowany przez Miejski Zarząd Dróg w K. stosownymi zawiadomieniami – wezwaniami. Doręczono mu również, w dniu 31 marca 2010 r., upomnienie w trybie art. 15 u.p.e.a. ze szczegółowym wskazaniem dat parkowania w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia należnych opłat. Należy przy tym zauważyć, że wierzyciel ma prawo domagać się zrealizowania swojej wierzytelności aż do jej przedawnienia i nie można czynić mu zarzutu, że dochodzi swoich uprawnień w sposób opieszały.

33 Wbrew zarzutowi skargi organ II instancji w sposób szczegółowy rozważył wszelkie okoliczności sprawy w tym te podnoszone w odwołaniu , co znalazło wyczerpujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

34 Za niezrozumiały należy natomiast uznać zarzut naruszenia art. 5 § 1 i art. 45 § 1 kodeksu wykroczeń poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania o wykroczenie które uległo przedawnieniu. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie dotyczy, bowiem egzekucji opłaty administracyjnej i zarzutów podniesionych w tym postępowaniu a nie wykroczenia.

35 Z tych wszystkich względów skarga jako niezasadna, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., podlegała oddaleniu.