Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 lipca 2023 r., I SA/Ke 214/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 lipca 2023 r., I SA/Ke 214/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Pacanowie z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr XLIX/279/22 w sprawie pozbawienia kategorii drogi publicznej (gminnej) poprzez wyłączenie z użytkowania na terenie gminy Pacanów stwierdza nieważność § 1 punktu 21 zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie

2 I SA/Ke 214/23

UZASADNIENIE

3 Zaskarżoną uchwałą z 25 sierpnia 2022 r. nr XLIX/279/22, na podstawie art. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późniejszymi zmianami), Rada Miejska w Pacanowie po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu w Busku-Zdroju podjęła uchwałę w sprawie pozbawienia kategorii drogi publicznej (gminnej) poprzez wyłączenie z użytkowania na terenie gminy Pacanów. W § 1 pkt 21 uchwały postanowiono, że pozbawia się dotychczasowej kategorii drogi publicznej gminnej poprzez wyłączenie z użytkowania następujące drogi: nr 361091T Żabiec-cz. północna.

4 W uzasadnieniu podjętej uchwały wskazano, że drogi ww. wymienione nie spełniają warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

5 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedzionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym M. M. zaskarżył powyższą uchwałę w części, tj. w zakresie, w jakim powyższa regulacja przewiduje pozbawienie dotychczasowej kategorii drogi publicznej gminnej, drogi nr 361091T Żabiec-cz. północna poprzez wyłączenie jej z użytkowania tj. § 1 pkt 21 uchwały. Zarzucił uchwale rażące naruszenie art. 10 ust 3 ustawy o drogach publicznych, polegające na pozbawieniu drogi publicznej (gminnej) dotychczasowej kategorii poprzez "fikcyjne" wyłączenie jej z użytkowania na terenie gminy. Wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 21 oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania skargowego.

6 W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do zaskarżenia powyższej uchwały, albowiem jest mieszkańcem gminy P., właścicielem nieruchomości w miejscowości Ż. [...] i codziennym użytkownikiem spornej drogi nr 361091T, stanowiącej jedyną drogę dojazdową do miejsca jego zamieszkania, jak również nieruchomości sąsiednich.

7 Następnie skarżący podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 10 ustawy o drogach publicznych pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, jak nadto wskazuje ust. 3 cytowanego artykułu pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Dotyczyć to winno przede wszystkim takich sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana np. z powodu wybudowania nowej drogi zastępującej. Podstawy do pozbawienia drogi kategorii nie może stanowić niespełnienie przez drogę parametrów technicznych, określonych w przepisach odrębnych, ani stan techniczny tej drogi i związane z tym koszty jej utrzymania. W obowiązujących przepisach nie znajduje poparcia pozbawienie drogi publicznej kategorii drogi gminnej przy uznaniu jej za drogę wewnętrzną.

8 Zdaniem skarżącego, ustawa przewiduje możliwość pozbawienia drogi publicznej określonej kategorii, jednak może to nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Wyjątkiem od powyższej zasady jest wyłączenie drogi z użytkowania, które choć nie jest zdefiniowane ustawowo, rozumieć należy jako pozbawienie drogi jej zasadniczej funkcji przypisanej do jej kategorii. Nie sposób jednak uznać, w ocenie strony, że takie wyłączenie drogi z użytkowania możliwe jest w każdej sytuacji, a zależy jedynie od woli organów danej jednostki samorządu terytorialnego. Wskazany przepis ma zastosowanie tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy dana droga publiczna określonej kategorii nadal ma mieć status drogi publicznej, jednak kategoria drogi ma ulec zmianie lub gdy droga dotychczas publiczna zostaje wyłączona z użytkowania.

9 W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego, żadna z powyżej opisanych sytuacji nie ma miejsca.

10 Autor skargi wyjaśnił, że droga nr 361091T Żabiec - cz. północna nie utraciła swojej funkcji, ponieważ nadal będzie się odbywał na niej ruch pojazdów oraz pieszych, ponieważ droga ta stanowi jedyną drogę dojazdową do zlokalizowanych w jej sąsiedztwie nieruchomości. Nieuprawnione jest zatem pozbawienie przez organ tej drogi kategorii drogi publicznej, która w rzeczywistości jest użytkowana jako droga publiczna i winna odpowiadać rygorom ustawy o drogach publicznych. Gmina, będąc właścicielem drogi, zobowiązana jest do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym m.in. w zakresie dróg gminnych. Wiąże się to przede wszystkim z ich budową, koniecznością utrzymania w dobrym stanie technicznym, odśnieżania, czy pokrywania kosztów oświetlenia.

11 Skarżący podkreślił, że droga nr 361091T Żabiec - cz. północna jest drogą w dalszym ciągu użytkowaną przez mieszkańców nieruchomości przylegających do tej drogi, służby komunalne (wywóz śmieci, ścieków komunalnych), pogotowie energetyczne, kurierów czy dostawcę poczty, a jej wyłączenie z użytkowania nie jest możliwe z uwagi to, że nie powstała nowa droga, która umożliwiałaby dojazd do znajdujących się budynków mieszkalnych oraz innych nieruchomości gruntowych. Wyłączenie z użytkowania może oznaczać znaczące ograniczenia w korzystaniu z drogi dla ruchu drogowego i dostępności dla wszystkich uczestników ruchu drogowego. Niedopuszczalne jest pozbawienie drogi kategorii dróg publicznych tylko w celu zmniejszenia kosztów utrzymania drogi, a który to cel nota bene stanowił wyłączną podstawę wydania przez organ zaskarżonej uchwały.

12 Doszło w ocenie strony do niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały.

13 W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Pacanów wyjaśnił podstawy podstawę prawną i właściwość do podjęcia uchwały o pozbawieniu kategorii drogi publicznej (gminnej). Podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta po uzyskaniu pozytywnej opinii Zarządu Powiatu w Busku-Zdroju z 31 marca 2022 r. nr 728/2022 oraz że przedmiotowa uchwała została opublikowana w "Dzienniku Ustaw Województwa Świętokrzyskiego" w dniu 31 sierpnia 2022 r. pozycja 2913.

14 Zarządzeniem z 30 czerwca 2023 r. zwrócono się do organu o uzupełnienie akt administracyjnych sprawy o całość dokumentacji związanej z podjęciem zaskarżonej uchwały, w szczególności o protokół z sesji rady miejskiej, na której podjęto zaskarżoną uchwałę.

15 Przy piśmie z 3 lipca 2023 r. organ przesłał wyciąg Protokołu z XLIX Sesji Rady Miejskiej w Pacanowie z dnia 25 sierpnia 2022 r.

16 Na rozprawie 4 lipca 2023 r. skarżący M. M. poparł skargę oraz wnioski w niej zawarte.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

18 Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza obowiązujących w trakcie jego wydawania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego.

19 Z przepisu art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika natomiast, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

20 W przedmiotowej sprawie skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Pacanowie z 25 sierpnia 2022 r. nr XLIX/279/22 wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40; zwanej dalej "u.s.g."). W myśl powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

21 Z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. wprost wynika, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, tj. czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Kryterium legitymacji materialnej do wniesienia skargi, w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowi naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 715/05 stwierdził, że zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy, która jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącego - wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. znosi, ogranicza czy uniemożliwia realizację jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny.

22 Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżący wykazał, że istnieje po jego stronie interes prawny, legitymujący go do wniesienia skargi na uchwałę w zaskarżonej części, albowiem droga nr 361091T Żabiec-cz. północna stanowi dojazd do nieruchomości, której jest właścicielem, a ponadto jest to jedyna droga dojazdowa do miejsca jego zamieszkania. Status drogi wpływa na sposób korzystania przez skarżącego z prawa własności nieruchomości położonej przy tej drodze.

23 Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych w judykaturze wskazuje się rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2023 r., III SA/Kr 1284/22, lex nr 3504530 i tam: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05).

24 Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1693; powoływanej dalej jako "u.d.p."). Zgodnie z art. 1 tej ustawy, Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W art. 2 ust. 1 u.d.p. wskazano, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

25 Stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

26 Zgodnie z art. 10 ust. 1-3 u.d.p. organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

27 Z powołanych powyżej przepisów wynika, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego jej zaliczenia do nowej kategorii możliwe jest wyłącznie w wypadku wyłączenia tej drogi z użytkowania. Wyłączenie drogi z użytkowania, o którym mowa w art. 10 ust. 3 u.d.p. (determinujące określone konsekwencje prawne, m.in. w postaci pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii) dotyczyć winno przede wszystkim takich sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana. Tylko w takich warunkach wystąpi sytuacja zezwalająca na odstąpienie od przyjętej przez ustawodawcę zasady, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Przy czym "jednoczesność" ta została doprecyzowana w zdaniu 2 ust. 3 art. 10 u.d.p. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2023 r., III SA/Kr 1284/22, lex nr 3504530).

28 Ponadto aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

29 W niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jako przyczynę jej podjęcia wskazano tylko, że drogi wymienione w uchwale (w tym sporna droga) nie spełniają warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie

30 Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób więc ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Miejska w Pacanowie, podejmując tę uchwałę. Okoliczność, na jaką powołuje się organ w uzasadnieniu uchwały, została sformułowana zbyt ogólnie i oczywiście w stopniu niewystarczającym - w kontekście wykładni przepisów art. 10 ustawy o drogach publicznych – wyjaśnia powody podjęcia tej uchwały przez organ gminy.

31 Należy przyjąć, że brak uzasadnienia uchwały czy też nieprecyzyjne, szczątkowe uzasadnienie może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP.

32 Na wezwanie Sądu do przedstawienia całości dokumentacji związanej z podjęciem zaskarżonej uchwały organ przedstawił jedynie wyciąg z protokołu z Sesji Rady Miejskiej w Pacanowie, na której podjęto kwestionowaną uchwałę. Niemniej brak jest w nim jakichkolwiek informacji o przyczynach wyłączenia spornej drogi z użytkowania.

33 Powyższe powoduje, że Sąd nie jest w stanie ocenić, czy i jakie szczegółowo powody zaistniały, które spowodowały wyłączenie z użytkowania drogi gminnej nr 361091T. Zaskarżona uchwała nie poddaje się zatem kontroli Sądu administracyjnego z powodu lakonicznego uzasadnienia uchwały, a brak jest dokumentacji sporządzonej przed podjęciem uchwały, z której wynikałyby motywy podjęcia zaskarżonego aktu. Powyższe stanowi istotne naruszenie prawa. Skoro zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, stąd zaistniała konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego w zaskarżonej części tj. § 1 punktu 21.

34 Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 147

35 § 1 p.p.s.a.