Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 marca 2022 r., II SA/Ke 962/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 marca 2022 r., II SA/Ke 962/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Wiślicy z dnia 26 lutego 2021 r. Nr XXXIII/207/2021 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadnienie

2 Rada Miejska w Wiślicy uchwałą z dnia 26 lutego 2021 r. nr XXXIII/207/2021, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz.713, zm. poz. 1378) oraz art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. na dzień wydania uchwały - Dz.U. z 2020 r. poz. 638), dalej zwanej "u.o.z." w § 1 uchwały przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2021" stanowiący załącznik do uchwały.

3 W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju, uchwale tej zarzucił naruszenie:

4 - art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 w związku z art. 4 pkt 16 i 17 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie w zaskarżonej uchwale sposobu opieki nad zwierzętami bezdomnymi - wyłącznie w zakresie kotów i psów oraz zwierząt gospodarskich, podczas gdy ustawowa definicja zwierząt bezdomnych nie ogranicza się wyłącznie do psów, kotów i zwierząt gospodarskich;

5 - art. 11a ust. 5 w związku z art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez brak uregulowania w zaskarżonej uchwale pełnego wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz pełnego sposobu wydatkowania tych środków, polegającego na nieujęciu kosztów poszukiwania nowych właścicieli dla odłowionych zwierząt.

6 W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że w treści zaskarżonej uchwały znalazły się niezbędne elementy, wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. Jednak zarazem elementy te odnoszą się, zgodnie z treścią uchwały, jak też tytułów wewnętrznych rozdziałów uchwały, jedynie do psów i kotów oraz zwierząt gospodarskich. Tymczasem obowiązkiem Gminy jest określenie w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi - przez te rozumie się zaś zwierzęta domowe i gospodarskie. W zakresie pojęcia zwierząt domowych ustawodawca wskazał jako takie zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, a więc ustawodawca nie ogranicza się jedynie do psów i kotów. To z kolei powoduje, że zaskarżona uchwała nie realizuje w pełni ustawowego obowiązku. W treści uchwały organy stanowiące gminy odwołują się bowiem wyłącznie do psów i kotów, np. w zakresie usypiania ślepych miotów, sterylizacji, kastracji czy poszukiwania nowych właścicieli (w tym zakresie wyłącznie do psów). To zaś powoduje, że przepisy te są wybiórcze i nie mają zastosowania do wszystkich zwierząt bezdomnych - czego wymaga ustawodawca.

7 Skarżący podkreślił, że artykuł 94 Konstytucji RP stanowi m.in., że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zatem delegacja ustawowa powinna zostać wypełniona w całości. W sytuacji zaś gdy realizacja ustawowej delegacji jest jedynie częściowa uznać należy, że akt prawa miejscowego nie wypełnia w sposób prawidłowy takiej delegacji.

8 Odnosząc się zaś do drugiego zarzutu, skarżący zauważył, że w § 7 załącznika do uchwały wskazano wprawdzie kwotę środków finansowych, jakie zabezpieczono w budżecie Gminy, na realizację zadań programu, podając konkretne kwoty na szczegółowo wskazane cele, jednak środki te nie odzwierciedlają wszystkich celów programu. W celach programu ujawnionych w § 2 pkt 4 załącznika do uchwały wskazano poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych psów. Zadanie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt nakłada na Gminę również ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z. Zadania takie z pewnością generują wydatki.

9 Autor skargi stwierdził, że organ stanowiący gminy powinien w treści uchwały rozdysponować środki na wszystkie cele jakie określił w programie i jakie wynikają z zapisów ustawowych, tak by praktyczna realizacja Programu była możliwa. Wszelkie od tego odstępstwa przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa.

10 Kończąc skarżący stwierdził, że uchwała zawiera istotne braki, co powoduje konieczność kwestionowania całego aktu prawa miejscowego.

11 W odpowiedzi na skargę organ w odniesieniu do zarzutu pierwszego wskazał, że w § 2 uchwały zawężono działania do bezdomnych psów i kotów, ponieważ tylko takie przypadki bezdomności zwierząt występowały na terenie Gminy Wiślica. Z kolei co do drugiego zarzutu organ podniósł, że finansowanie kosztów poszukiwania nowych właścicieli dla odłowionych zwierząt jest zawarte w § 4, gdzie Schronisko w Nowinach jest zobligowane do działań promujących adopcję i oddawanie do adopcji bezdomnych psów. Zapis taki jest również zawarty w umowie z podmiotem prowadzącym schronisko dla bezdomnych zwierząt.

12 Ponadto organ zaznaczył, że w uchwale w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na rok 2022 zostaną uwzględnione zarzuty podniesione w skardze i dlatego wniósł o oddalenie lub umorzenie postępowania.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

14 Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, co obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności w całości na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.". Poza sporem pozostaje to, że przedmiotowa uchwała, zawierająca normy abstrakcyjne i generalne, stanowi akt prawa miejscowego.

15 Kontrolowaną uchwałą Rada Miejska w Wiślicy przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2021 (stanowiący załącznik do tej uchwały). Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11a u.o.z.

16 Ustawa o ochronie zwierząt w art. 11 ust. 1 stanowi, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Z kolei zgodnie z art. 11a ust. 1 Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

17 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

18 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

19 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

20 3) odławianie bezdomnych zwierząt;

21 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

22 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

23 6) usypianie ślepych miotów;

24 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

25 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

26 Ponadto powyższy program winien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.).

27 Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20 (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), w art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc. Lokalny prawodawca zobowiązany został art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu.

28 W świetle przedstawionego wyżej poglądu, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, należy stwierdzić, że słusznie skarżący Prokurator zarzuca, że środki finansowe w kwocie 6000 zł, wskazane w § 7 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały jako zabezpieczenie realizacji programu, nie odzwierciedlają wszystkich celów programu. I tak uwzględniono środki finansowe na: opiekę nad kotami wolno żyjącymi – 500,00 zł (§ 7 pkt 2), opiekę weterynaryjną nad zwierzętami poszkodowanymi w wyniku zdarzeń drogowych – 7500,00 zł (§ 7 pkt 3), zabiegi weterynaryjne, sterylizację, kastrację, usypianie ślepych miotów – 2000,00 zł (§ 7 pkt 4), zadania dotyczące zapewnienia opieki nad zwierzętami gospodarskimi – 3600,00 zł (§ 7 pkt 5), co jest równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy, związanych z realizacji programu. Pominięto bowiem zapewnienie finansowania takich zadań, jak: odławianie bezdomnych zwierząt, w tym psów oraz utrzymanie tych zwierząt w schronisku oraz wskazane przez Prokuratora poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych psów (przewidziane w § 2).

29 Nie ulega więc wątpliwości, że wbrew art.11a ust. 5 u.o.z. zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Nie jest trafny zarzut organu, że finansowanie kosztów poszukiwania nowych właścicieli dla odłowionych zwierząt jest zawarte w umowie z podmiotem prowadzącym schronisko dla bezdomnych zwierząt, gdyż nie można zastąpić umową, tego co powinno się obligatoryjnie znaleźć w uchwale. Jak wskazał NSA w przywołanym już wyżej wyroku, narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, LEX nr 2346710).

30 Reasumując należy stwierdzić, że § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z., a naruszenie tej normy o charakterze iuris cogentis, prowadzić musi do stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

31 Natomiast odnośnie pierwszego zarzutu skargi, to zdaniem Sądu, poza przywołanym w skardze na jego uzasadnieni wywodem, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na niespójność i wzajemną sprzeczność uregulowań w zaskarżonej uchwale zawartych. Z preambuły do kwestionowanego programu, wprost bowiem wynika, że ma on zastosowanie do bezdomnych zwierząt domowych, w szczególności do psów, ze względu na najwyższą skalę bezdomności tych zwierząt, jak i kotów wolno żyjących na terenach zamieszkałych przez ludzi oraz zwierząt gospodarskich przebywających w administracyjnych granicach Gminy Wiślica – a więc niewątpliwie odnosi się do wszystkich zwierząt. Podobnie § 1 również odnosi się do zwierząt bezdomnych. Choć następnie tytuł rozdziału II sugeruje, że odnosi się on już tylko do bezdomnych psów i kotów, to jednak w § 2 ust. 2 i 3 tego rozdziału mowa jest znowu o bezdomnych zwierzętach. Po czym rozdział III znów dotyczy bezdomnych psów i kotów.

32 Powyższe niespójności pomiędzy preambułą, a poszczególnymi tytułami rozdziałów uchwały, a wreszcie w treści § 2, powodują brak komunikatywności, spójności i czytelności aktu prawa miejscowego oraz wątpliwości co do przedmiotu zawartej w nim regulacji. To również uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

33 Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.