Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2007 r., II SA/Ke 684/06

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2007 r., II SA/Ke 684/06

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz Gminy B. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...] orzekającą o odmowie wprowadzenia zmian w części opisowej ewidencji gruntów i budynków obrębu O. gmina B. dla nieruchomości oznaczonej nr działki 203/1.

3 W motywach rozstrzygnięcia Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w wskazał, że wnioskiem z dnia 25.11.2005r. Wójt działający w imieniu Gminy B. wystąpił o wykreślenie z ewidencji gruntów i budynków obrębu O. gmina B. w pozycji rejestrowej nr G.117 - działka 212 i 203/1 stanowiącej drogi wewnętrzne - Gminę B. jako władającego. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że Gmina nie wykonuje funkcji zarządcy drogi ani jej administratora w rozumieniu przepisów art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). W toku postępowania Wnioskodawca ograniczył przedmiot sprawy wyłącznie do działki 203/1.

4 Decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta wprowadził zmianę w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków wsi O. gmina B. w ten sposób, że z jednostki rejestrowej nr G.128 - Skarb Państwa w użytkowaniu Gminy B. wykreślono działkę nr 203/1 o powierzchni 0,1200ha stanowiącą drogę i utworzono nową jednostkę rejestrową w której jako władających przedmiotową działką po 1/3 części wpisano R.M., R.M. i J.G..

5 Decyzją z dnia [...] znak: [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił powyższą decyzję stwierdzając, że dokonując zmiany w ewidencji gruntów organ I instancji naruszył przepisy prawa.

6 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z dnia [...] znak: [...] orzekł o odmowie wprowadzenia zmian w części opisowej ewidencji gruntów i budynków obrębu O. gmina B. dla nieruchomości oznaczonej nr działki 203/1. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa działka oznaczona pierwotnie nr 13 została wydzielona z majątku E.M. co potwierdza wykonana w 1961r. przez geodetę M.P. mapa podziału gruntu. W oparciu o przedmiotową mapę oraz akt notarialny z dnia 25.04.1927r. założono Księgę Wieczystą nr 32032 w której jako właścicielka została wpisana E.M., natomiast w księdze nie ujawniono działki nr 13. Z.M. oświadczył, że właścicielka przekazała działkę nr 13 na rzecz Skarbu Państwa, jednakże dokumenty potwierdzające tę okoliczność nie zachowały się.

7 Podczas zakładania ewidencji gruntów jako władający działką zastał wpisany R.M.

8 W oparciu o kserokopię decyzji nr [...] Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia 2.10.1970r. dokonano na wniosek R.M. zmiany w ewidencji gruntów polegającej na ujawnieniu działki nr 203/1 jako drogi pod pozycją: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. - Zarząd Dróg Lokalnych. Podstawę prawną dla tej zmiany stanowiły przepisy Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98 ze zm.) wprowadzające wymóg wykazania "dróg publicznych i innych dróg będących w powszechnym korzystaniu". Stosownie do treści § 24 ust. 2 pkt 4 cyt. zarządzenia co do gruntów pod drogami, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych lecz są w powszechnym korzystaniu jako władającego należało wpisać: "Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej".

9 W poprzednich latach podmiot władający przedmiotową działką - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. - Zarząd Dróg Lokalnych został zastąpiony ujawnieniem jako władającego Skarbu Państwa oraz jako użytkownika terenu wpisano - Gminę B.. Zgodnie bowiem z art. 8 ustawy o drogach publicznych drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym droga ta jest zlokalizowana, a zarządcą terenu w danej sprawie jest Gmina B..

10 Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina B. zarzucając, że ujawnienie w ewidencji gruntów Gminy B. jako użytkownika jest pozbawione podstawy prawnej, albowiem użytkowanie stanowi ograniczone prawo rzeczowe, które dla ustanowienia wymaga formy aktu notarialnego, a takiego dokumentu w aktach sprawy brak. Gmina nie posiada tytułu do działki nr 203/1 . Gmina podkreśliła, że nigdy nie była zarządcą ani administratorem terenu, na którym znajduje się droga. Stanowi ona dojazd do pól pochodzących z pierwotnego majątku E.M. i jest przedmiotem sporu rodzinnego. Reasumując, zdaniem odwołującej, skoro w postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji nie wykazał faktu władania (użytkowania) przez gminę B. działki nr 203/1 stanowiącej drogę wewnętrzną to tym samym zaistniały przesłanki do uwzględnienia wniosku Gminy i wykreślenia jej jako władającego w odniesieniu do przedmiotowej działki.

11 Rozpatrując odwołanie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że wprowadzenie zmiany polegającej na wyodrębnieniu działki nr 203/1 jako drogi stanowiło realizację przepisów Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

12 W świetle art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne w ewidencji gruntów wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Unormowanie zawarte w art. 51 cyt. ustawy pozwala na wykazanie w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32) oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności - także osoby władającego. Przepis ten odnosi się do stanu faktycznego, zgodnie z którym władający został wpisany do rejestru ewidencji gruntów na podstawie obowiązujących wtedy przepisów.

13 Nieruchomość oznaczona nr 203/1 nie ma uregulowanego stanu prawnego, w związku z tym wykreślenie Gminy B. jako władającego przedmiotową działką jest nieuzasadnione.

14 W skardze do Sądu Gmina B. wniosła o uchylenie decyzji ego ego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] zarzucając, że organy nie udokumentowały i nie udowodniły faktu władania (użytkowania) działki nr 203/1 przez Gminę. Kserokopia decyzji nr [...] Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. nie uprawnia do przyjęcia, iż przedmiotowa działka stała się własnością Skarbu Państwa. Przywołane przepisy Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. pozwalały na wpisywanie do ewidencji jako władającego prezydium gromadzkiej rady narodowej co do gruntów pod drogami gruntowymi, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych lecz są w powszechnym korzystaniu, natomiast działka 203/1 takiego waloru nie posiada.

15 W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

16 Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

17 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

18 Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), e sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

19 W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie został jednoznacznie wyjaśniony. Już sam wpis do ewidencji gruntów budzi wątpliwość wobec faktu, że w odniesieniu do działki 203/1 wpisanych jest w istocie dwóch władających, a mianowicie Skarb Państwa jako samoistny posiadacz oraz Gmina B. jako użytkownik.

20 Podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ustawy, wedle którego w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Przepis ten mający charakter przepisu przejściowego, o czym świadczy zamieszczenie w rozdziale przepisy przejściowe i końcowe ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak trafnie zauważył organ II instancji odnosi się do stanu faktycznego, zgodnie z którym władający został wpisany do rejestru ewidencji gruntów na podstawie obowiązujących wtedy przepisów. Taki pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 16.11.1999r. sygn. akt II SA 1260/99. opubl. LEX nr 46220.

21 Stanowisko organu, że działka 203/1 nie ma uregulowanego stanu prawnego nie pozwala na stwierdzenie, że istnieją przesłanki do wykazania w ewidencji gruntów obok Skarbu Państwa (władający) również Gminy B. (użytkownik).

22 Użytkowanie należy do kategorii ograniczonych praw rzeczowych, których numerus clausus ustawodawca określił w art. 244 ustawy kodeks cywilny, a do powstania ograniczonego prawa rzeczowego z zastrzeżeniem wyjątków ustawą przewidzianych stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności. Art. 284 ustawy kodeks cywilny określający inne sposoby użytkowania nieruchomości przez osoby prawne nakazuje stosować przepisy kodeksu cywilnego, o ile użytkowanie to nie jest inaczej uregulowane innymi przepisami. Ustawa o drogach publicznych takich odrębnych regulacji nie zawiera. W tych okolicznościach trafny jest zarzut skarżącego, że fakt użytkowania nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

23 W ocenie Sądu przepis art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych nie stanowi samoistnej podstawy do uznania, że gmina B. w stosunku do działki 203/1 stanowiącej drogę dojazdową do pól jest zarządcą terenu, a przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło, że Gmina jest zarządcą tej nieruchomości.

24 Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika zatem kiedy i na jakiej podstawie Gmina B. została wpisana w ewidencji gruntów jako użytkownik, zaś brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwia Sądowi ocenę co do zgodności z prawem zgłoszonego wniosku a tym samym powoduje że decyzja organu I i II instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa.

25 Ubocznie należy podnieść, że zastrzeżenia budzi również wpis do ewidencji gruntów jako władającego Skarbu Państwa. Stosownie do § 24 ust. 4 pkt 1 lit c Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98 ze zm.- zwanego dalej zarządzeniem) jako władającego w odniesieniu do gruntów pod drogami gruntowymi, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych lecz są w powszechnym korzystaniu - należało w ewidencji ujawnić prezydium gromadzkiej rady narodowej, stosownie zaś do pkt 4 lit b § 24 ust. 4 w odniesieniu do dróg publicznych - powiatowy zarząd dróg lokalnych - dla dróg lokalnych. Zaliczenie do kategorii dróg lokalnych następowało zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 29 marca 1962r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 20, poz. 90) w drodze uchwały właściwej rady narodowej. W aktach brak stosownej uchwały o zaliczeniu drogi stanowiącej działkę 203/1 do kategorii dróg lokalnych. W świetle powołanych regulacji oraz ustaleń organu, że działka nr 203/1 stanowi drogę dojazdową do pól wątpliwości budzi ujawnienie w ewidencji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. - Zarząd Dróg Lokalnych jako podmiotu władającego tą działką, skoro zgodnie z § 24 ust. 4 pkt 1 lit c zarządzenia tym podmiotem powinno być Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej.

26 Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji mając na względzie podniesione wyżej uwagi dokona prawidłowych ustaleń mających na celu wykazanie podstaw prawnych ujawnienia w ewidencji gruntów Gminy B. jako władającego w odniesieniu do przedmiotowej działki i dopiero wówczas wyda stosowne rozstrzygnięcie.

27 W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

28 Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 p.p.s.a.