Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 września 2021 r., II SAB/Go 130/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 września 2021 r., II SAB/Go 130/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi K.R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku z dnia [...] r., II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K.R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 K.R. wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r., powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. – dalej: u.d.i.p.), zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB, organ) o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie wskazania: 1. wysokości wynagrodzenia za miesiąc marzec i kwiecień 2021 r. PINB oraz głównego księgowego, 2. skanu listy obecności PINB oraz głównego księgowego za miesiąc kwiecień 2021 r., 3. kierunku ukończonych studiów przez PINB oraz głównego księgowego wraz z nazwą szkoły wyższej, 4. ilości nagród i premii przyznanych PINB oraz głównemu księgowemu w okresie od października 2000 – kwietnia 2021 r.

3 Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. (data wpływu do organu – 28 czerwiec 2021 r.) K.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność PINB w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez naruszenie terminu załatwienia sprawy.

4 Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o: 1. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt. 4 p.p.s.a; 2. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r.; 3. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

5 W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznych w celach prasowych na temat wynagrodzenia, ilości nagród i premii, kierunku ukończonych studiów oraz skanu listy obecności dotyczącego PINB oraz głównego księgowego. Wnioskodawca wskazał konkretne miesiące, których dotyczy wniosek. Niewątpliwie – zdaniem skarżącego – PINB jest organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, ponieważ jest on podmiotem reprezentującym osoby prawne zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Walor informacji publicznej posiada również informacja dotycząca gospodarowania majątkiem publicznym. Skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest jednolity pogląd, że wysokość wynagrodzenia, informacje o nagrodach i premiach, kwalifikacjach osób oraz danych dotyczących obecności stanowią informację publiczną.

6 Dalej skarżący wskazał, że w dniu 7 czerwca 2021 r. organ zwrócił się do niego z zapytaniem, w jakiej formie należy udzielić odpowiedzi. Organ wskazał na art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie skarżącego wystosowane wezwanie było bezzasadne, ponieważ nie było wątpliwości co do formy udzielenia odpowiedzi. Jako, że wniosek został skierowany w formie elektronicznej, w takiej również formie powinna być udzielona odpowiedź. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. mimo kwestionowania zasadności wezwania skarżący zareagował na nie precyzując, że należy dokonać odpowiedzi w wersji elektronicznej, wskazując adres elektronicznej skrzynki podawczej. Jak wskazał skarżący w dniu 8 czerwca 2021 r. upłynął 14 dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ mimo upływu terminu nie udzielił odpowiedzi na wniosek, co skutkuje powstaniem stanu bezczynności.

7 Odpowiadając na skargę PINB wniósł o jej odrzucenie jako nieuzasadnionej. Wyjaśnił, że dotychczasowe działania wnioskodawcy i organu obejmowały następujące czynności: 1. pismem z dnia [...].06.2021 r. K.R. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej (w wystąpieniu tym wskazano zakres żądanej informacji); 2. w dniu 07.06.2021 r. organ wezwał wnioskodawcę do wskazania sposobu i formy udzielenia odpowiedzi, 3. pismem z dnia [...].06.2021 r. wnioskodawca wskazał, iż żąda przekazania informacji publicznej na adres ePUAP, 4. pismem z dnia [...].06.2021 r. tut. organ udzielił informacji publicznej we wskazanej formie.

8 PINB podał, że całość ww. korespondencji pomiędzy wnioskodawcą a organem odbywała się w formie elektronicznej, za pośrednictwem ePUAP. W ocenie PINB zarzut, dotyczący przekroczenia terminu udzielenia informacji publicznej jest nieuzasadniony. Po skierowaniu bowiem wezwania z dnia 2021-06-[...] stronie przysługiwał 14-dniowy termin na uzupełnienie wniosku, zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Ustawowy termin na odpowiedź powinien być liczony od daty złożenia kompletnego wniosku. W niniejszej sprawie jest to data doręczenia pisma uzupełniającego. Żądaną informację przesłano pismem z dnia [...].06.2021 r., tj. po upływie 7 dni od daty uzupełnienia wniosku. W ocenie PINB nietrafny jest zarzut, iż forma udzielenia odpowiedzi w trybie przepisów u.d.i.p. jest "w sposób domyślny" tożsama ze sposobem złożenia samego wniosku. Analogii takiej nie przewidują przepisy u.d.i.p Potwierdza to w szczególności treść art. 14 ust. 1 ustawy, który nakłada na wnioskodawcę obowiązek sprecyzowania oczekiwanej formy i sposobu udzielenia żądanej informacji. Z powyższego wynika, iż organ nie może we własnym zakresie domniemywać tych elementów składowych wniosku. Takie działanie oznaczałoby w praktyce nieudzielenie informacji "w sposób i formie zgodnych z wnioskiem" (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), co byłoby równoznaczne z bezczynnością organu. Również brak starań, zmierzających do uzupełnienia wniosku w powyższym zakresie, stanowiłby wystarczającą przesłankę do złożenia skargi na bezczynność. PINB podjął niezbędne działania, zachowując ustawowe terminy zarówno na etapie skierowania wezwania do uzupełnienia wniosku, jak i udzielenia informacji publicznej w żądanej formie.

9 W piśmie z dnia [...] września 2021 r. PINB wyjaśnił, że podczas weryfikowania dokumentacji niniejszej sprawy, przechowywanej w formie elektronicznej na skrzynce ePUAP, stwierdzono że doręczenie odpowiedzi z dnia [...].06.2021 r. (data podpisania dokumentu: [...].06.2021 r.) było nieskuteczne. Korespondencja ta została zapisana jako "dokument roboczy". Powyższe wynikało prawdopodobnie z utrudnień w funkcjonowaniu całej platformy ePUAP (przez okres kilku dni), o czym informowano w różnego rodzaju komunikatach pojawiających się na etapie logowania. Niezwłocznie po stwierdzeniu, że uprzednie przekazanie odpowiedzi było nieskuteczne, w dacie odesłania (w formie papierowej) skargi wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. w dniu 12.07.2021 r. organ ponowił próbę wysyłki odpowiedzi do adresata. Ostatecznie odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej została wnioskodawcy doręczona w dniu 13 lipca 2021 r. Tym samym wniosek skarżącego został załatwiony.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast stosownie do brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów administracyjnych w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Chodzi zatem o bezczynność w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie oraz rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.

12 Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

13 Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

14 Niniejsza skarga dotyczy bezczynności PINB w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2021 r.

15 Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji.

16 Sąd uznał, iż zawarty w piśmie z dnia [...] maja 2021 r. wniosek był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Nadto zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. PINB jest organem władzy publicznej a zatem był on zobowiązany do załatwienia wniosku skierowanego doń w trybie przepisów u.d.i.p.

17 W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Jednocześnie w tym miejscu należy wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej, nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

18 Należy zaznaczyć, że warunkiem udzielenia informacji publicznej, jest skuteczne doręczenie organowi wniosku o udostępnienie określonej informacji publicznej. Wprawdzie ustawodawca nie sprecyzował bliżej formy, w jakiej wniosek powinien zostać złożony, to nie zmienia to faktu, że dopóki wniosek w sposób niebudzący wątpliwości nie zostanie doręczony organowi, to nie można mu zarzucać bezczynności. Podkreślić przy tym należy, że ciężar wykazania doręczenia - złożenia wniosku - w razie zaistnienia sporu co do tego faktu - spoczywa na wnioskodawcy, który wywodzi z niego określone skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2016 r., I OSK 1187/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2017 r., II SAB/Sz 162/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA).

19 W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wniosek z [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej został skutecznie doręczony PINB. Należy wskazać, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Z przepisów u.d.i.p. wynika, że to wnioskodawca decyduje o sposobie i formie udostępnienia informacji publicznej. Skoro zatem skarżący w rozpoznawanej sprawie złożył pisemny wniosek drogą elektroniczną, podając adres elektronicznej skrzynki podawczej, to organ zobowiązany był do udostępnienia żądanej informacji również drogą elektroniczną na podany przez wnioskodawcę adres skrzynki podawczej.

20 Z akt administracyjnych sprawy, odpowiedzi na skargę udzielonej przez organ oraz skierowanego do Sądu pisma organu z dnia [...] września 2021 r. wynika, że stronie udzielono informacji w pełnym, wnioskowanym przez nią zakresie w dniu 13 lipca 2021 r. W sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W analizowanej sprawie wobec udzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zostało umorzone.

21 Okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazują, że załatwienie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nastąpiło z przekroczeniem terminów określonych w art. 13 u.d.i.p., jednakże w ocenie Sądu naruszenie przepisów prawa nie miało rażącego charakteru, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA). W ocenie Sądu, nierozpatrzenie wniosku skarżącego w ustawowym terminie i udzielenie odpowiedzi dopiero po wniesieniu do Sądu skargi, nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa.

22 O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

23 Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.