Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 sierpnia 2009 r., II SA/Go 410/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 sierpnia 2009 r., II SA/Go 410/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Dariusz Skupień Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi B.S. i S.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2008r. Prezydent Miasta, powołując się na przepis art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako: Kpa ), po rozpatrzeniu wniosku B. i S.S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego garażu jednostanowiskowego na terenie działek o nr ewid. [...]. W pkt 2.1 przedmiotowej decyzji Prezydent Miasta odnosząc się do warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym określając gabaryty budynku garażowego, wskazał: "liczba kondygnacji – budynek o jednej kondygnacji, zagłębiony w stosunku do poziomu terenu, tak aby poziom okapu nie przewyższał poziomu parapetu okien w parterze budynku". W punkcie tym organ zaznaczył również, iż nowa zabudowa nie powinna wpływać negatywnie na czytelność istniejącej linii zabudowy stąd wymóg zagłębienia garażu w stosunku do poziomu terenu. Także w uzasadnieniu decyzji (str. 3 decyzji) Prezydent Miasta stwierdził, iż analizując wniosek inwestora przyjęto za dopuszczalne takie rozwiązanie przestrzenne, które zachowa czytelność istniejącej linii zabudowy ( podobnie jak to ma miejsce z garażem na działce o nr ewid. [...]) poprzez zagłębienie budynku garażu tak, by jego okap nie przewyższał poziomu parapetu okien w parterze budynku. Przeprowadzona analiza i ocena stanu faktycznego wykazała, że istniejące garaże dostępne z tej samej drogi publicznej ([...]) zlokalizowane są przy skrajnych segmentach zabudowy szeregowej na działkach nr ewid. [...] i nie powodują dysharmonii w ładzie przestrzennym oraz nie kolidują z dostępem do własnych posesji użytkownikom segmentów mieszkalnych bez garaży. Inwestor nie posiada skrajnego segmentu, nie może więc zastosować tego typu rozwiązań. Lokalizacja garaży na działkach nr ewid. [...] wynika z ukształtowania terenu i stanowi pozytywny przykład wykorzystania jego zróżnicowanego ukształtowania. Garaże znajdują się poniżej poziomu parteru przedmiotowych budynków, a płaskie dachy przeznaczono na wykonanie tarasów. W związku z powyższym, ustalenia dla planowanej inwestycji przyjęto wzorując się na segmentach z dobudowanymi garażami w środku szeregu. Od decyzji żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania.

3 Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009r., wydanym w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, na inwestora S.S. nałożony został obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym ze względu na jego niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2008r. w zakresie pkt. 2.1 polegającej na niezachowaniu wymogu odpowiedniego zagłębienia budynku garażowego w stosunku do poziomu terenu. W związku z tym postanowieniem pismem z dnia [...] lutego 2009r. inwestor zwrócił się do organu wydającego decyzje o warunkach zabudowy o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących tej decyzji w części dotyczącej zapisu "zagłębiony w stosunku do poziomu terenu, tak aby poziom okapu nie przewyższał poziomu parapetu okien w parterze budynku". Wskazywał, iż z uwagi na fakt, że w elewacji budynku parapety okien są usytuowane na różnych wysokościach wnosi o uszczegółowienie, że okap planowanego garażu nie może przewyższać poziomu parapetu okna najbliżej położonego do projektowanego garażu.

4 Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2009r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy nr [...] z dnia [...] maja 2008r. W postanowieniu organ wskazał, iż w decyzji tej nie został sprecyzowany poziom parteru, którego okna nie powinien przewyższać okap planowanego garażu, bowiem w elewacji frontowej w parterze są dwa okna z parapetami różnej wysokości. Ustalając zagłębienie garażu w stosunku do poziomu terenu i ograniczając wysokość do parapetu okna na parterze, organ zmierzał do zachowania czytelności istniejącej uskokowej linii zabudowy. Zapis o okapie nie przewyższającym "poziomu parapetu okien na parterze budynku" mówi o oknach (w liczbie mnogiej), a więc wszystkich oknach parteru. Wobec tego nie można ograniczyć inwestorowi wysokości okapu tylko do jednego z okien. Zdaniem organu warunek zostanie spełniony jeżeli okap planowanego garażu nie będzie przewyższać poziomu najwyżej położonego parapetu okna na parterze budynku.

5 Pismem z dnia [...] marca 2009r. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na powyższe postanowienie wnieśli E. i R.G. właściciele działki nr [...] graniczącej z działką inwestora.

6 W uzasadnieniu zażalenia wskazali, iż w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2008r. sprecyzowane zostały obowiązki, które inwestor musi spełnić wykonując projekt budowlany. W decyzji tej określono wymóg zagłębienia budynku garażowego w stosunku do poziomu terenu w odniesieniu do okien znajdujących się w parterze budynku, nie zaś tylko do jednego, wybranego dowolnie przez inwestora okna. Zdaniem E. i R.G. poziomu parapetu okna w parterze budynku nie wyznacza małe okienko pod stropem. Gdyby tak było wówczas w decyzji o warunkach zabudowy organ nie określałby wymogu zagłębienia garażu w stosunku do okienka pod stropem, bowiem powyższy wymóg byłby zbędny. W ich ocenie decyzja ta jednoznacznie określa, że wymóg zagłębienia garażu odnosi się do okna, którego parapet jest na niższym poziomie względem okienka pod stropem. Wynika z tego, że decyzja o warunkach zabudowy nie odpowiada inwestorowi do przedstawionego projektu budowlanego, w którym narzuca swoją wolę wykonania garażu bez zagłębienia. W ocenie składających zażalenie interpretacja zawarta w postanowieniu nr [...] z dnia [...] lutego 2009r. co do poziomu parapetu okien w parterze budynku, "określającym, że okno najwyżej położone spełnia warunek wykonania garażu bez zagłębienia jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy. Podnieśli, iż nie można zmieniać treści decyzji, "która już wcześniej uprawomocniła się".

7 Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., po rozpatrzeniu zażalenia – działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i rozstrzygając reformatoryjnie wyjaśniło, że wątpliwości co do sformułowania decyzji o treści: "liczba kondygnacji – budynek o jednej kondygnacji, zagłębiony w stosunku do poziomu terenu, tak aby poziom okapu nie przewyższał poziomu parapetu okien w parterze budynku", należy rozumieć w ten sposób, że budynek garażowy ma mieć jedną kondygnację, budynek, ma być zagłębiony, zaś poziom okapu budynku garażowego nie może przewyższać poziomu parapetu żadnego z okien na parterze budynku.

8 W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 113 § 2 Kpa organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia - na żądanie organu egzekucyjnego lub strony - wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą

9 ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Organ II instancji powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 16 czerwca 1997r. (sygn. akt I SA/Ka 1612/96) instytucja uregulowana w art. 113 § 2 Kpa służy usuwaniu niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. A contratio zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może też pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Braku zaskarżenia decyzji nie może zastąpić działanie na podstawie art. 113 § 2 Kpa. Instrument uregulowany w tym przepisie żadną miarą nie może bowiem być wykorzystywany w celu kwestionowania samej zasadności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśnienia. Kolegium podzieliło także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że wyznaczone przepisem art. 113 § 2 Kpa pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie (organowi egzekucyjnemu) zgłoszonych przez nią wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Organ administracji nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, ale jest uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego, bądź prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji (wyrok z dnia 19 czerwca 2007r., sygn. akt VI SA/Wa 595/07). Nadto celem postanowienia wydanego na mocy art. 113 § 2 Kpa jest wyjaśnienie przez organ rozstrzygnięcia sprawy, a nie jego korygowanie ( wyrok z dnia 25 kwietnia 2007r., sygn. akt VI SA/Wa 215/07).

10 Zdaniem Kolegium wyjaśnienie dokonane przez Prezydenta Miasta, jest faktycznie korektą podjętego wcześniej rozstrzygnięcia, zaś wykładnia dokonana w postanowieniu budzi wątpliwości z punktu widzenia zasad logicznego rozumowania, odnoszącego się do meritum sprawy i jest sprzeczna z analizą treści interpretowanego rozstrzygnięcia. Kolegium stanęło na stanowisku, że sformułowania decyzji o treści "liczba kondygnacji – budynek o jednej kondygnacji, zagłębiony w stosunku do poziomu terenu, tak aby poziom okapu nie przewyższał poziomu parapetu okien w parterze budynku", należy rozumieć w ten sposób, że budynek garażowy ma mieć jedną kondygnację, ma być zagłębiony, zaś poziom okapu budynku garażowego nie może przewyższać poziomu parapetu żadnego z okien na parterze budynku. W ocenie organu II instancji taki sposób rozumienia wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2008r., w tym przywołanej powyżej części uzasadnienia sformułowanej na stronie 3 tejże decyzji. W ocenie Kolegium przy ustaleniu powyższego warunku zabudowy chodziło o to, by garaż zlokalizowany był poniżej pewnego poziomu w odniesieniu do parteru budynku. Poziom ten został opisany jako "nie przewyższający poziomu parapetu okien na parterze budynku". W takiej sytuacji, zdaniem Kolegium, odwołanie się do poziomu wyznaczonego przez krawędź parapetu okna znajdującego się wyżej, nie odpowiada treści warunku, bowiem okap planowanego budynku garażowego byłby powyżej parapetu drugiego z okien.

11 Od postanowienia Kolegium, pismem z dnia 30 kwietnia 2009r., B. i S.S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący wyjaśnili, iż po otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2008r. zwrócili się do urzędnika, który ją przygotowywał, z zapytaniem, "czy to co jest w treści warunków zabudowy odpowiada temu co było terenie". Po otrzymaniu odpowiedzi twierdzącej przygotowany został projekt budowy garażu, który złożono w Wydziale Administracji Budowlanej. Następnie skarżący otrzymali postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2009r., w którym uznano, iż zaprojektowanie garażu pod parapetem wyższego okna jest niezgodne z warunkami zabudowy z dnia [...] maja 2008r. Z uwagi na powyższe wystąpili oni o wyjaśnienie, czy wydane warunki zabudowy pozwalały na takie zaprojektowanie garażu. Zdaniem skarżących w postanowieniu z dnia [...] lutego 2009r. wyjaśnione zostało, iż mogli oni "zaprojektować w ten sposób garaż".

12 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze - nie znajdując podstaw do zmiany swojego postanowienia - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni dotychczasowe stanowisko w sprawie.

13 Na rozprawie w dniu 20 sierpnia skarżący S.S. podtrzymując skargę wywiódł , iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu II instancji gdyż dokonane przez niego wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy oznacza, iż będzie zmuszony posadowić garaż zagłębiając go w teren na ok. 80 cm, w sytuacji zaś gdyby przyjęto usytuowanie okapu projektowanego garażu w stosunku do wyżej położonego okna to zagłębienie to byłoby znacznie mniejsze.

14 Obecna na rozprawie uczestniczka postępowania E.G. wniosła o oddalenie skargi.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

16 Skarga podlegała oddaleniu.

17 Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy lub istotnych, mogących mieć wpływ na jego wynik, wad w przeprowadzonym postępowaniu ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- dalej powoływanej jako ppsa ). Dodać też należy, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa ).

18 W rozpoznawanej sprawie ani zarzuty skargi, ani sądowa kontrola przeprowadzona w zakresie wynikającym z art.134 § 1 ppsa nie ujawniły istnienia wskazanych wyżej wad i uchybień wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

19 Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające, zaskarżone zażaleniem uczestników postępowania, rozstrzygnięcie organu I instancji i wyjaśniające, w odmienny sposób niż to uczynił ten organ, wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] maja 2008r. o warunkach zabudowy w pkt 2.1. Przede wszystkim wskazania wymaga, iż można uznać, że ta część decyzji o warunkach zabudowy, która zawiera rozstrzygnięcie co do zagłębienia planowanego budynku garażowego w stosunku do poziomu terenu mogła budzić wątpliwości co do jej treści, uzasadniające potrzebę ich wyjaśnienia w trybie postanowienia o jakim mowa w art. 113 § 2 Kpa.

20 W zakresie charakteru prawnego instytucji wyjaśniania wątpliwości co do treści decyzji, w pełnym zakresie podzielić należy wywody organu II instancji. Szczególnego podkreślenia wymaga, iż może ona służyć jedynie wyjaśnianiu – na wniosek strony lub organu egzekucyjnego – jak organ, który wydał decyzję rozumie jej treść. W postępowaniu, którego przedmiotem jest wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie jest dopuszczalne dokonywanie merytorycznych zmian rozstrzygnięcia w niej zawartego. Temu służy tryb odwoławczy z którego strony postępowania o wydanie warunków zabudowy, w szczególności zaś skarżący, nie skorzystały. Na pełną aprobatę zasługuje w związku z tym uznanie przez organ odwoławczy, iż - zaskarżone zażaleniem E. i R.G. - postanowienie organu I instancji wykroczyło poza ramy, które wyznacza treść przepisu art. 113 § 2 Kpa. W istocie bowiem sposób w jaki Prezydent Miasta dokonał wyjaśnienia wątpliwości treści własnej decyzji z dnia [...] maja 2008r. doprowadził do merytorycznej zmiany zawartego w niej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zasadnie w związku z tym uznał, iż zachodzi konieczność jego zmiany w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 144 Kpa. Podzielić należy pogląd Kolegium, iż analiza pkt 2.1 decyzji o warunkach zabudowy i odpowiedniego fragmentu jej uzasadnienia, odnoszącego się do wskazanego pkt. decyzji pozwala na wyjaśnienie wątpliwości jedynie w sposób stwierdzający, iż poziom okapu planowanego przez inwestora budynku garażowego nie może przewyższać poziomu parapetu żadnego z okien na parterze budynku mieszkalnego. Tylko taki, będący wynikiem analizy zarówno rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 roku, sposób wyjaśnienia wątpliwości inwestora należy uznać za prawidłowy. Wyjaśnienie tych wątpliwości przez przyjęcie, iż poziom okapu budynku garażowego może być usytuowany w odniesieniu do poziomu parapetu okna parteru dowolnie wybranego przez inwestora lub poziomu parapetu okna położonej najbliżej projektowanego garażu, jak wnioskował skarżący w piśmie z dnia [...] lutego 2009 roku stanowiłoby – jak słusznie wywiodło Kolegium - niedopuszczalną w trybie art. 113 § 2 Kpa zmianę decyzji o warunkach zabudowy. O możliwości tylko takiego - jak dokonało Kolegium – wyjaśnienia wątpliwości inwestora – przesądza w szczególności użyta forma liczby mnogiej "okna" jak i treść uzasadnienia decyzji w części odnoszącej się do jej pkt 2.1, z której jednoznacznie wynika cel i motywy rozstrzygnięcia dokonanego w tym punkcie decyzji.

21 Mając na uwadze fakt, iż Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w postanowieniu organu odwoławczego zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy jak i jego ocenę prawną, zawierającą przesłanki rozstrzygnięcia i wyczerpującą argumentacją prawną, skarga na podstawie przepisu art. 151 ppsa podlegała oddaleniu. Nie mogła bowiem odnieść skutku, w postaci wzruszenia zaskarżonego postanowienia, argumentacja skarżącego S.S. przedstawiona na rozprawie, iż skarżone postanowienie jest wadliwe, bo w wyniku sposobu wyjaśnienia wątpliwości przez Kolegium będzie zmuszony posadowić garaż, zagłębiając go w poziom terenu na ok. 80 cm; w sytuacji zaś gdyby przyjęto usytuowanie okapu projektowanego garażu w stosunku do wyżej położonego okna to zagłębienie to byłoby znacznie mniejsze. Należy w związku z tym wskazać, iż posadowienie garażu poniżej poziomu terenu z jednoczesnym odniesieniem poziomu jego okapu do okien parteru wynika z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a nie z treści postanowienia Kolegium, które jedynie wyjaśniło wątpliwości związane z jej treścią. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji wyroku.