Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 czerwca 2012 r., II SA/Go 312/12

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 czerwca 2012 r., II SA/Go 312/12

Sentencja

1 POSTANOWINIE Dnia 6 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] sp. z o.o. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 postanawia: pozostawić skargę bez rozpatrzenia.

Uzasadnienie

2 Organ administracji, pełniący na podstawie art. 25 pkt 1 ustawy z 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym (IZ RPO), na postawie art. 26 ust. 1 w dniu 29 listopada 2011 roku podjął uchwałę nr [...] Zarządu Województwa w sprawie przyjęcia ogłoszenia o konkursie i regulaminu konkursu dla Priorytetu I Rozwój infrastruktury wzmacniającej konkurencyjność regionu, Działania 1.3 Rozwój społeczeństwa informacyjnego, kategorii interwencji Funduszy Strukturalnych: 13 - Usługi i aplikacje dla obywateli (e-zdrowie, e-administracja, e-edukacja, e-integracja itp.) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013.

3 W odpowiedzi na powyższe ogłoszenie o konkursie oznaczonym Nr [...], do IZ RPO został złożony wniosek przez Zakład [...] Sp. z o.o. w organizacji, o dofinansowanie projektu nr [...].

4 Wniosek na wstępie został przekazany do oceny formalnej. Weryfikacja formalna złożonego wniosku wykazała, iż nie spełnia on kryterium dopuszczającego – Kwalifikowalność Beneficjenta oraz partnerów projektu. O wyniku wstępnej weryfikacji wnioskujący został poinformowany pismem z dnia [...] lutego 2012 roku

5 o sygn. [...]. W piśmie tym wskazano, że zgodnie z ogłoszeniem o konkursie jednym podmiotów uprawnionych do składania wniosków jest jednostka organizacyjna JST posiadająca osobowość prawną. Zgodnie z regulaminem konkursu beneficjent zobowiązany jest do złożenia odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego (KRS). Wnioskujący Zakład nie dostarczył takiego odpisu co wskazuje, że na dzień złożenia wniosku nie posiadał osobowości prawne, zatem był nieuprawniony do ubiegania się o dofinansowanie w ramach konkursu. Organ wskazał, powołując się na przepis art. 12 kodeksu spółek handlowych, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji uzyskuje osobowość prawną dopiero w chwili wpisu do rejestru.

6 Ponieważ wnioskujący nie akceptował stanowiska IZ RPO, w piśmie z dnia [...] marca 2012 roku złożył protest w Urzędzie Marszałkowskim Województwa.

7 W treści protestu poinformował, iż zgodnie z art. 11 § 1 kodeksu spółek handlowych, spółki kapitałowe w organizacji, o których mowa w art. 161 i 323, mogą we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywane. Poza tym zgodnie z treścią § 2 do spółki kapitałowej w organizacji w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące danego typu spółki po jej wpisie do rejestru.

8 Z uwagi na powyższe, spółka z o.o. w organizacji posiada podmiotowość prawną i traktowana jest przez kodeks spółek handlowych jako ułomna osoba prawna. Wnioskujący podkreślił, że gmina prowadzi gospodarkę komunalną w formie jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w formie zakładów lub jednostek budżetowych oraz spółek prawa handlowego, które mają osobowość prawną w tym spółek z o.o. w organizacji, lecz spółki te nie są jednocześnie jednostkami organizacyjnymi gminy. Skarżący powołując się na regulamin konkursu poinformował, iż oceniający stwierdzając na ocenie formalnej brak odpisu z KRS powinien wezwać o jego uzupełnienie.

9 IZ RPO nie uwzględniła protestu wnioskującego. W piśmie z dnia [...] marca 2012 roku o sygn. [...] organ wskazał, że zgodnie z ogłoszeniem o konkursie oraz uszczegółowieniem RPO, jednym z podmiotów uprawnionych do składania wniosku o dofinansowanie w ramach konkursu była jednostka organizacyjna JST posiadająca osobowość prawną. Zgodnie z art. 161 § 1 Kodeksu spółek handlowych (ksh) z chwilą zawarcia umowy spółki z o.o. powstaje spółka z o.o. w organizacji. Natomiast do powstania spółki z o.o. wymaga się zgodnie z art. 163 pkt 5 ksh wpisu do rejestru. Zgodnie z art. 12 ksh spółka w organizacji staje się spółką z ograniczoną odpowiedzialnością i zyskuje osobowość prawną dopiero w momencie wpisu do rejestru. Zakład [...] sp. z o.o. w organizacji, w dniu złożenia wniosku zatem w dniu [...] stycznia 2012 roku nie był wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego, dlatego też przedłożył wraz z dokumentacją aplikacyjną jedynie kopię wniosku o rejestrację podmiotu w rejestrze przedsiębiorców spółka z ograniczona odpowiedzialnością złożonego w sądzie. Tak zatem wnioskujący, działając w organizacji, posiadał tzw. ułomną osobowość prawną, tym samym nie był uprawniony do złożenia wniosku w ramach Konkursu [...]. Kierując się powyższym stanowiskiem IZ RPO stwierdziła,

10 iż ocena formalna wniosku [...] została przeprowadzona zgodnie z kryteriami przyjętymi uchwałą Komitetu Monitorującego RPO Nr [...] z [...] grudnia 2010 r., a protest Skarżącego nie został uwzględniony.

11 Zakład [...] Spółka z o.o. nie zgodziła się z rozstrzygnięciem protestu i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uzupełnioną pismem z dnia 30 maja w której zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 2 z dnia ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 11 § 1 i § 2 kodeksu spółek handlowych poprzez niewłaściwe określenie podmiotu który może ubiegać się o dofinansowanie, co skutkuje tym, że żaden podmiot wykonujący zadania własne gminy, to jest zakład budżetowy, jednostka budżetowa oraz spółka z o.o. nie mogą ubiegać się o dofinansowanie i, że spółka z o.o. w organizacji nie posiada osobowości prawnej, a tym samym wniosek skarżącej podlega odrzuceniu.

12 Wskazując na powyższe zarzuty spółka domagała się uchylenie informacji zawartej w piśmie IZ RPO z dnia [...] marca 2012 roku dotyczącej negatywnego rozpatrzenia protestu skarżącej z dnia [...] marca 2012 roku oraz uchylenie informacji zawartej w piśmie z dnia [...] lutego 2012 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ.

13 W ocenie skarżącej stanowisko organu zawarte w piśmie z [...] marca 2012 roku jest błędne. Zgodnie z treścią art. 11 § 1 kodeksu spółek handlowych spółki kapitałowe w organizacji, o których mowa w art. 161 i art. 323, mogą we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywane. Poza tym zgodnie z treścią § 2 do spółki kapitałowej w organizacji w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące danego typu spółki po jej wpisie do rejestru.

14 Wobec powyższego należy stwierdzić, iż spółka z o.o. w organizacji posiada podmiotowość prawną a kodeks spółek handlowych traktuje te spółki jako ułomne osoby prawne. W związku z powyższym nie sposób uznać, iż skarżąca składając wniosek nie posiadała podmiotowości prawnej, albowiem w ogłoszeniu o konkursie nie wyłączono tak zwanych ułomnych osób prawnych.

15 Skarżąca podkreśliła, iż nie ma takich jednostek organizacyjnych gminy, które posiadają osobowość prawną. Gmina prowadzi gospodarkę komunalną w formie jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, to jest w formie zakładów budżetowych, czy też jednostek budżetowych oraz w formie spółek prawa handlowego, które mają osobowość prawną - w tym sp. z o.o. w organizacji, o czym była mowa wyżej - ale spółki te nie są jednocześnie jednostkami organizacyjnymi gminy. Innymi słowy nie ma takiej jednostki organizacyjnej gminy, która posiada osobowość prawną albowiem albo jest to jednostka organizacyjna gminy

16 i nieposiadająca osobowości prawnej - zakład budżetowy i jednostka budżetowa - albo nie jest to jednostka organizacyjna gminy, ale podmiot posiadający osobowość prawną - spółka z o.o., spółka akcyjna.

17 W przekonaniu skarżącej, z uwagi na powyższe należy stwierdzić, iż zapisy zawarte w ogłoszeniu o konkursie są nieprecyzyjne, a nawet niemożliwe do spełnienia przez beneficjenta. Należy również wskazać, że jeżeli nawet skarżąca zostałaby wpisana do KRS - u, to i tak nie mogłaby aplikować środków finansowych, albowiem z uwagi na powyższe nie jest jednostką organizacyjną JST. Natomiast należy podkreślić, iż na liście wniosków które przeszły etap oceny formalnej znajdują się sp. z o.o. których jedynym udziałowcem jest JST.

18 Skarżąca zaznaczyła, że proces zmiany statusu prawnego jednostki organizacyjnej Gminy był planowany od dawna. Trudno jednak było wybrać odpowiedni moment na przeprowadzenie długotrwałego procesu przekształceniowego z uwagi na brak konkretnej informacji, co do terminu ogłoszenia w/w konkursu.. O konkretnym terminie konkursu skarżąca dowiedziała się już

19 w trakcie przekształceń, których nie mogła już zatrzymać, ani cofnąć, umożliwiając złożenie wniosku przez Gminę. W momencie składania wniosku skarżąca posiadała niewątpliwie osobowość prawną tak zwaną ułomną natomiast w trakcie prowadzonej oceny formalnej skarżąca posiadała już "pełną" osobowość prawną i dysponowała odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego.

20 W przekonaniu skarżącej wykluczenie złożonego wniosku jest niegodne z obowiązującymi przepisami prawa jak również krzywdzące dla mieszkańców Gminy i przeczy europejskim zasadom umożliwiania równego dostępu do ubiegania się o środki europejskie.

21 Odpowiadając na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) – dalej u.z.p.p.r., reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270) w związku z przyjętą w tej ustawie zasadą odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przywoływaną dalej jako "p.p.s.a.". Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany.

24 Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy". Opisany w art. 30e omawianej ustawy zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak,

25 że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Należy zauważyć, że ustawodawca ustanawiając w art. 30e u.z.p.p.r. zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie jednocześnie wprowadził szczególne regulacje, wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a.

26 Stosownie do art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia.

27 W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymogi określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Z kolei art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej.

28 Istotnie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Wspomniane regulacje, a także zawarte w Rozdziale II tego Działu zatytułowanego "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46–48 i art. 57 § 1 tej ustawy.

29 Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne", lecz pojęciem "skarga niekompletna", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 tej ustawy.

30 Skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., musi spełniać wymagania wymienione w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy (art. 47 § 1 p.p.s.a.) – jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.

31 Sąd w kontrolowanej sprawie, podziela pogląd przedstawiony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., aby została rozpoznana przez sąd administracyjny, powinna być kompletna (a zatem musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zdanie pierwsze u.z.p.p.r.) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe ( przeto musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a. ).

32 Różne są natomiast skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46,

33 art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. I u.z.p.p.r.). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków

34 (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 roku

35 w spr. II GSK 507/10, z dnia 15 czerwca 2011 roku w spr. II GSK 990/11, z dnia 12 maja 2011 roku w spr. II GSK 744/11).

36 Wskazać należy, że kwestia kompletności dokumentacji w rozumieniu art. 30c u.z.p.p.r. była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego ( przykładowo z dnia 5 kwietnia 2011roku w spr. II GSK 459/11, z dnia 17 marca 2011 roku w spr. II GSK 352/11, z dnia 16 marca 2011 roku w spr. II GSK 269/11, z dnia 13 września 2011 roku w spr. 1735/11, z dnia 15 września 2011 roku w spr. 1816/11).

37 W wyżej wymienionych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. wyłączone jest stosowania art. 52 – 55 p.p.s.a. Dalej przyjął, że wojewódzki sąd administracyjny, aby mógł prawidłowo ocenić legalność zaskarżonego aktu, musi dysponować kompletną dokumentacją. Za kompletną dokumentację w rozumieniu wskazanego przepisu należy uznać formularze wniosków wraz z załącznikami składane przez wnioskodawcę w postępowaniu przed instytucją opiniującą projekt. Chodzi zatem o wszystkie dokumenty, które są badane przez właściwą instytucję : najpierw na etapie wstępnej weryfikacji wniosku o dofinansowanie, a następnie merytorycznie oceniane w dalszych etapach selekcji wniosków. Oznacza to, że wniosek o dofinansowanie, stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji, powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że załączniki stanowią integralny element wniosku

38 o dofinansowanie. W tym miejscu stwierdzić należy, że przepis art. 30c ust 2 jak również ust. 5 nie dopuszcza żadnego odstępstwa od obowiązku przedstawienia kompletnej dokumentacji przez możliwość pominięcia pewnych dokumentów.

39 W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła w postępowaniu konkursowym wniosek o dofinansowanie według ustalonego wzoru wraz z załącznikami, które były przedmiotem oceny przez Zarząd Województwa. Jak wynika z przedstawionych dokumentów wraz ze skargą skarżąca nie złożyła wszystkich załączników do wniosku o dofinansowanie wymienionych w formularzu. Brakuje bowiem załączników wymienionych we wniosku (str. 25 i 26) a to : dokumentacji technicznej-projektowej w zakresie realizowanej inwestycji (projekt i opis techniczny inwestycji), specyfikacji zakupywanego sprzętu/ usług, kosztorysu inwestorskiego, programu funkcjonalno - użytkowego dla inwestycji typu "Zaprojektuj - wybuduj", raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, kopii decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, kopii pozwolenia na budowę lub kopia zgłoszenia budowy/wykonania robót budowlanych, zaświadczenia z ZUS-u o niezaleganiu z opłacaniem składek na ubezpieczenia zdrowotne i społeczne lub innych opłat, zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o niezaleganiu z uiszczaniem podatków, dokumentu potwierdzającego posiadanie środków na realizację projektu, harmonogramu rzeczowo-finansowego realizacji projektu, oświadczenia beneficjenta o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

40 W związku z zaakceptowaniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, że załączniki stanowią niezbędny element wniosku

41 o dofinansowanie, którego brak prowadzi do jego odrzucenia Sąd przyjął, że złożenie przez skarżącą formularza wniosku bez wszystkich załączników nie może być traktowane jako złożenie kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r..

42 Podkreślenia przy tym wymaga, że niedołączenie do skargi załączników do wniosku nie wymagało wezwania strony skarżącej do uzupełnienia braków skargi ponieważ, jak to już podniesiono, w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca zawarł odmienną regulację w porównaniu do art. 49 § 1 p.p.s.a., w świetle której braki w zakresie kompletności dokumentacji nie są brakami formalnymi skargi w rozumieniu art. 57 § 1 p.p.s.a. i dlatego nie podlegają usunięciu (uzupełnieniu) w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a.

43 Zauważyć też należy, że świetle art. 30e u.z.p.p.r. to na skarżącym spoczywa ustawowy obowiązek przedłożenia sądowi wszelkiej dokumentacji. Ustawodawca w sposób jednoznaczny cały ciężar przedstawienia sprawy sądowi nałożył na stronę, która musi mieć tego świadomość i nie może zasłaniać się nieznajomością procedury sądowej. W sytuacji gdy strona wnosząca skargę nie załącza do niej dokumentów wymienionych w art. 30 c ust. 2 zdanie pierwsze u.z.p.p.r. uchybia ustawowemu obowiązkowi, a brak ten skutkuje pozostawieniem niekompletnej skargi bez rozpatrzenia na podstawie art. 30 c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.

44 Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.