Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2015 r., IV SA/Gl 864/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2015 r., IV SA/Gl 864/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi H. Ł. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie

2 Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] Nr [...] odmówiono stwierdzenia u H. Ł. choroby zawodowej - "nowotwór złośliwy powstały w następstwie oddziaływania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi - rak krtani" wymienionej w poz. 17/7 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Decyzję wydano w oparciu o postępowanie wyjaśniające narażenie zawodowe oraz orzeczenia lekarskie Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy S. z dnia [...] Nr [...] oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] Nr [...]

3 Odwołanie od tej decyzji złożył H. Ł. nie zgadzając się z decyzją I instancji, uważając, iż jest ona dla niego krzywdząca. Strona nie zgodziła się również ze zdaniem lekarzy orzeczników, którzy twierdzili, iż benzyna może mieć wpływ na nowotwory krwi, a nie krtani. H. Ł. podnosił, iż podczas wykonywania pracy na stanowisku kierowcy był narażony na opary benzyny i spaliny, które przedostawały się do kabiny kierowcy.

4 Decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 2351 ustawy z dnia 26.06.1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. 2013 poz. 1367) – [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny orzekł utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

5 W uzasadnieniu [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że za podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie podejrzenia choroby zawodowej u H. Ł. przyjął warunki jakie powinny być spełnione do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia, biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określonej w art. 2351 ustawy z dnia 26.06.1974r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 Nr 21, poz. 94, z późn. zm.), która stanowi, iż "za chorobą zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych " narażeniem zawodowym ".

6 Organ odwoławczy podniósł, że w sprawie H. Ł. dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że w/wym. pracował w okresie 14.06.1972 r. - 30.04.1996 r. w [...] Przedsiębiorstwie A w K. Oddział [...] w C. (zakład zlikwidowany) jako kierowca samochodu dostawczego. W związku z brakiem danych dotyczących narażenia na określone czynniki rakotwórcze podczas zatrudnienia w w/wym. zakładzie, uznano że domniemanym czynnikiem może być benzen stanowiący zanieczyszczenie benzyny.

7 [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nadmienił, że H. Ł. był badany w Poradni Chorób Zawodowych WOMP w S., gdzie lekarze specjaliści z uwagi na brak potwierdzenia narażenia zawodowego na czynniki o udowodnionym działaniu rakotwórczym i stwarzające jednocześnie ryzyko rozwoju raka krtani - uznali, iż brak jest podstaw do rozpoznania u w/wym. bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem choroby zawodowej - "nowotwór złośliwy powstały w następstwie oddziaływania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi - rak krtani. Jednocześnie lekarze orzecznicy wyjaśnili, iż narządem krytycznym w odniesieniu do benzenu jest układ krwiotwórczy, a nie krtań. Następnie H. Ł. był badany PChZ IMP i ZŚ w S., gdzie lekarze specjaliści po zapoznaniu się z dokumentacją i zebranym wywiadem wydali orzeczenie lekarskie w którym nie znaleźli podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Orzecznicy wyjaśnili, iż nowotwór złośliwy może być uznany za chorobę zawodową pod warunkiem, że powstał w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze u ludzi i ma charakterystyczną lokalizację. W środowisku pracy H. Ł. mógł występować ewentualnie benzen (brak pomiarów), który jest odpowiedzialny za nowotwory krwi, natomiast nie powoduje raka krtani, a dostępne badania i literatura nie podają aby wystąpiły nowotwory krtani po benzenie.

8 Odnosząc się do zarzutów odwołania [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, iż zgodnie z ustaleniami upowszechnionego orzecznictwa sądów administracyjnych wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Organ nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organ wskazał przy tym, że nie kwestionuje istnienia narażenia H. Ł. na wykonywanie pracy w narażeniu na czynniki szkodliwe oraz nie podważa okresu jego trwania, lecz z uwagi na fakt niespełnienia wymogów formalnych wobec orzeczeń lekarskich PChZ WOMP i IMP i ZŚ w S. wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia w/wym. choroby zawodowej.

9 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący H. Ł. zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy spowodowanego niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a wynikającego z dyspozycji art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz naruszenie § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniósł, że czynnikiem rakotwórczym, na który był narażony, był benzen, stanowiący zanieczyszczenie benzyny. Skarżący zaznaczył, że pracował na samochodach uważanych już dziś za przestarzałe (Nysa. Żuk), z silnikami dolnozaworowymi. Silnik nie spalał przez to całego paliwa, a wylewało się ono na kolektor z gaźnika, co powodowało dodatkowe opary, które przenikały do kabiny kierowcy. Silnik zaś w tych pojazdach znajdował się pod kabiną kierowcy, która nie była wystarczająco szczelna, by zabezpieczyć przed dostawaniem się spalin do kabiny. Co do twierdzenia lekarzy diagnostów, podzielonych przez organy orzekające, że dostępne badania i literatura nie podają aby wystąpiły nowotwory krtani po benzenie, podniósł, że orzeczenie lekarskie powołujące się na literaturę, nie zawiera żadnych odniesień do "dostępnych badań i literatury", co powoduje, że jest ono gołosłowne i nieprzekonujące. Stąd w opinii skarżącego, organ wydający decyzję opiera się na orzeczeniu lekarskim, które odwołuje się do nieokreślonych wyników badań i literatury bez ich przytoczenia lub przynajmniej wskazania źródeł, to opiera się na opinii ogólnikowej, nie spełniającej wymogów stawianych opinii biegłego.

10 Podkreślił, że zacytowane wyżej stwierdzenia orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] nie zgadzają się z informacjami, które odnaleźć można w literaturze fachowej, co pozwala postawić pod znakiem zapytania, jeśli nie profesjonalizm, to w każdym razie bezstronność autora opinii. Jak wynika z publikacji naukowej pt. ..Carcinoma of the larynx and the hypopharynx. Rak krtani i krtaniowej części gardła" autorstwa Kornelii Biernackiej. Aleksandry Misiołek. Michała Treszera i Macieja Misiołka. zamieszczonej w czasopiśmie ..Problemy Medycyny Rodzinnej", wrzesień 2012 r., vol. XIV.No.3, "Najsilniejszymi kancerogenami są węglowodory aromatyczne, głównie benzen i jego pochodne (str. 60)". Także inne dostępne w sieci internetowej publikacje nie potwierdzają poglądu wyrażonego w przedmiotowym orzeczeniu lekarskim (np. publikacja "Ważne informacje - informacje ogólne" na stronie Polskiego Towarzystwa Onkologii Klinicznej: "Innymi ważnymi czynnikami rakotwórczymi są: [...] spaliny samochodowe [...] benzen [...]". Skarżący podkreślił, iż ciężar dowodu spoczywa na organach administracyjnych, przy czym nie dające się usunąć wątpliwości nie można tłumaczyć na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na chorobę zawodową.

11 W odpowiedzi na skargę[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska i powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

12 W piśmie procesowym z dnia 15 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę, przedstawiając tożsamą jak w skardze argumentację. Domagał się uchylenia decyzji organów obydwu instancji.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Skarga jest zasadna.

15 Na wstępie podkreślić należy, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

16 Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

17 Przeprowadzając, w oparciu o wyżej wskazane uregulowania, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że narusza ona przepisy postępowania w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego znaleziono podstawy do wzruszenia skarżonej decyzji. Organy sanitarne prawidłowo dokonały nieprecyzyjnych ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.

18 Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza definicja sformułowana w art. 2351 Kodeksu pracy, zgodnie z którą, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Zatem o stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zachowanie dwóch przesłanek. Pierwsza to zamieszczenie danego schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dni 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, druga to ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy.

19 Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy Rada Ministrów wydała wyżej powołane rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r., które w § 8 ust. 1 stwierdza, że decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.

20 Po myśli wyżej cytowanego rozporządzenia chorobą zawodową jest między innymi nowotwór złośliwy powstały w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi w postaci raka krtani. W niniejszym postępowaniu dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że skarżący pracował w okresie 14.06.1972 r. - 30.04.1996 r. w [...] Przedsiębiorstwie A w K. Oddział [...] w C. (zakład zlikwidowany) jako kierowca samochodu dostawczego. W związku z brakiem danych dotyczących narażenia na określone czynniki rakotwórcze podczas zatrudnienia w w/wym. zakładzie, trafnie organy uznały, że domniemanym czynnikiem może być benzen stanowiący zanieczyszczenie benzyny.

21 Skarżący w toku postępowania badany był w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w S. oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie wydano orzeczenia lekarskie stwierdzające brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej w postaci nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi – raka krtani. Przy czym lekarze specjaliści obu placówek orzeczniczych wskazali, że u osób narażonych na krytyczny czynnik - opary benzenu – narządem krytycznym jest układ krwiotwórczy, a nie krtań. Dodatkowo jednostka orzecznicza drugiego szczebla w swoim krótkim sześciozdaniowym uzasadnieniu wskazała, że dostępne badania i literatura nie podają, aby wystąpiły nowotwory krtani po benzenie. Zatem uznano, że brak jest podstaw do stwierdzania bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem istnienia związku przyczynowego pomiędzy czynnikiem szkodliwym w postaci benzenu, a chorobą stwierdzoną u skarżącego.

22 Jak już wyżej naprowadzono – w treści skargi – strona skarżąca wprost wskazała na publikacje medyczne przeczące opiniom lekarzy diagnostów, którzy powołując się na dostępne "badania i literaturę" nie wskazały żadnych źródeł nas poparcie tych twierdzeń. Stąd też nie sposób nie zgodzić się ze skarżącym, że w tej części opinie diagnostyczne są opiniami gołosłownymi.

23 Zatem jako jednoznacznie trafne należy ocenić twierdzenia skarżącego, że organ wydający decyzję opierający się na orzeczeniu lekarskim, które odwołuje się do nieokreślonych wyników badań i literatury, bez ich przytoczenia lub przynajmniej wskazania źródeł, opiera się na opinii ogólnikowej, nie spełniającej wymogów stawianych opinii biegłego.

24 Fundamentalną zasada tego postępowania jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w treści art. 7 k.p.a.. Nakazuje ona organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Nadto zgodnie z treścią przepisu art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

25 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 1994 r. sygn. akt SA/Wr 147/94 (Prok. i Pr. 1995/2/53) stwierdził , że inspektora sanitarnego, prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej obowiązują wszystkie reguły dotyczące przebiegu postępowania, a to w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. Nadto w orzeczeniu tym stwierdzono , że orzeczenie lekarskie mające być podstawą rozstrzygnięcia szczególnie w sprawach spornych i wątpliwych , musi nosić cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. , zatem nie może ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia, ale powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron , organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego. W innym orzeczeniu , a mianowicie w wyroku z dnia 30 czerwca 1981 r. sygn. akt II SA 33/81 (ONSA 1981/1/65) stwierdził, że w sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej należy uznać za dowodowo niewystarczające opinie placówek zdrowia, choćby nawet specjalistycznych, jeżeli opinie takie pozbawione są należytego uzasadnienia – art. 76 k.p.a.. W rzeczonej zaś sprawie bardzo krótka – zaledwie sześciozdaniowa - opinia placówki drugiego stopnia nie zawiera takiego uzasadnienia, w tym powołuje się na bliżej nieokreślone badania i literaturę, którym to twierdzeniom przeczy literatura medyczna przedstawiona przez stronę skarżącą. To zdaniem Sądu dobitnie podkreśla konieczność przeprowadzenia ponownego badania i dołączenia do akt sprawy opinii lekarskiej ze stosownym – spełniającym wymogi stawiane opinii biegłego - uzasadnieniem zajętego stanowiska.

26 W tym stanie rzeczy - zdaniem Sądu - wobec istnienia wyżej naprowadzonych braków postępowania , naruszenia norm art. 7 i 77 § 1 k.p.a. kontrolowana decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. nie mogła ostać się w obrocie prawnym.

27 Ponownie zebrany w sprawie materiał dowodowy organ oceni pod kątem wiarygodności i spełnienia przesłanek warunkujących stwierdzenie choroby zawodowej u skarżącego, w konsekwencji czego wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Będzie miał na względzie fakt, iż to organ stwierdza chorobę zawodową, a opinie placówek diagnostycznych orzekających sprawie podlegają takiej samej ocenie jak każdy inny dowód.

28 Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.