Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2018 r., IV SA/Gl 141/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2018 r., IV SA/Gl 141/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...].

Uzasadnienie

2 Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta G. zobowiązał J. Z. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 12 listopada 2014 r. do 10 maja 2015 r. w kwocie 3499,40 zł. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 76 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.), dalej ustawa o promocji. Natomiast w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ orzekający uznał, że wymieniony zasiłek stał się świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (postanowieniem z [...] r. organ sprostował ten zapis na pkt 2). Według ustaleń organu strona zarejestrowała się jako osoba bezrobotna będąc studentem studiów stacjonarnych, co wynika z otrzymanego przez organ w dniu 2 września 2015 r. pisma Wyższej Szkoły [...] w S.. Organ przytoczył też definicję osoby bezrobotnej z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji.

3 W odwołaniu strona zakwestionowała możliwość uznania pobranego przez nią zasiłku za nienależne świadczenie. Jej zdaniem pojęcie studiów stacjonarnych należy odnieść do kształcenia w systemie dziennym, podczas gdy strona studiowała w systemie weekendowym. W każdym zaś razie nie była o tych okolicznościach właściwie informowana, w związku z czym nie ponosi ona winy, a w konsekwencji wypłacony zasiłek nie miał charakteru świadczenia nienależnie pobranego.

4 Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję I instancji. W podstawie prawnej powołano art. 76 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o promocji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w trybie wznowieniowym uchylona została m.in. decyzja o przyznaniu skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych i orzeczono o odmowie uznania go za osobę bezrobotną, o odmowie przyznania prawa do zasiłku za okres od 12 listopada 2014 r. do 10 maja 2015 r. Organ odwoławczy uznał, że skoro skarżący pobierał zasiłek w trakcie odbywania studiów stacjonarnych, tj. w okresie, gdy nie spełniał przesłanek do posiadania statusu bezrobotnego, to w świetle art. 76 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy świadczenie to zostało pobrane nienależnie i podlega zwrotowi. Zdaniem organu skarżący był prawidłowo poinformowany o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej, a zatem był też świadomy obowiązku zwrotu świadczenia wypłaconego mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, a także w przypadku świadomego wprowadzenia organu w błąd. Wojewoda dostrzegł lakoniczność uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, jednak dla zastosowania art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji za wystarczające uznał wskazanie w tej decyzji, że skarżący dokonał rejestracji w trakcie pobierania nauki na studiach stacjonarnych. Wojewoda dopowiedział przy tym, iż świadome wprowadzenie w błąd może polegać także na przemilczeniu istotnych dla sprawy okoliczności, a taki skutek przyniosło zachowanie skarżącego w związku z kontynuowaniem nauki od dnia rejestracji w Urzędzie Pracy w ramach studiów stacjonarnych.

5 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu podstawowego stopnia. Zarzucając naruszenie art. 76 ust. 2 pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 76 ust. 1 ustawy o promocji oraz art. 107 § 3, art. 7-9, art. 77 § 1 i 80 kpa skarżący zasadniczo powtórzył argumentację z odwołania, kwestionując przede wszystkim ustalenie, że kształcił się w systemie studiów stacjonarnych. Natomiast kwestię nienależnego pobrania uznał za niewyjaśnioną przez organy administracyjne.

6 Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 Wniosek skargi zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydane w sprawie decyzje nie spełniają wymogów legalności, w kryteriach której odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.).

9 W pierwszej kolejności należy się jednak odnieść do kwestii bezskutecznie podnoszonej w skardze, a dotyczącej charakteru studiów skarżącego. Mianowicie w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1054/17, Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnie przesądził, że z uwagi na status studenta studiów stacjonarnych w dniu rejestracji jako osoby bezrobotnej, skarżący nie spełniał warunków do takiej rejestracji. Ustalenie to jest wiążące w obecnym postępowaniu sądowym stosownie do art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: ppsa, w związku z czym zarzut skarżącego, że mógł uzyskać status bezrobotnego jest chybiony.

10 Natomiast całkowicie wadliwe zostało przeprowadzone postępowanie co do istoty niniejszej sprawy, a więc obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego. Pojęcie tego rodzaju świadczenia zdefiniowane jest

11 w art. 76 ust. 2 ustawy o promocji, który wymienia określone sytuacje ujęte w odrębne punkty, zawierające niepowtarzające się przesłanki. Orzekając o zwrocie świadczenia konieczne jest zatem wykazanie istnienia okoliczności wyczerpujących hipotezę jednego z tych punktów. Decyzja I instancji tego wymogu w ogóle nie spełnia, w związku z czym wadliwe było utrzymanie jej w mocy w toku kontroli instancyjnej. Organ I instancji w decyzji jedynie wskazał art. 76 ust. 2, przy czym w podstawie prawnej przywołał pkt 2, a w uzasadnieniu pkt 1. Dokonane następnie sprostowanie mogłoby mieć znaczenie prawne wówczas, gdyby organ zaprezentował swoje stanowisko co do przesłanek przepisu powołanego w podstawie prawnej decyzji. Tymczasem w jej motywach nie ma mowy ani o nieprawdziwych oświadczeniach, ani o sfałszowanych dokumentach, ani też o innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd, a więc o przesłankach pozwalających na potraktowanie wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane w oparciu o art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji. Organ nie odniósł się też do treści art. 76 ust. 2 pkt 1, w związku z czym bez sprostowania decyzji w ogóle nie można byłoby stwierdzić, który z wymienionych dwóch przepisów organ zastosował. Wskazanie właściwego przepisu dopiero w postanowieniu prostującym należy w tych warunkach uznać za niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 9 czerwca 1999 r. sygn. akr I SA/Gl 984/97, zbiór LEX nr 38721). Dla wyniku postępowania sądowego zasadnicze znaczenie ma jednak okoliczność, że w I instancji administracyjnej sprawa co do istoty właściwie nie została w ogóle wyjaśniona z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, co obligowało organ odwoławczy do zastosowania rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 kpa, gdyż dokonywanie merytorycznej oceny sprawy dopiero w instancji odwoławczej stanowi w takich okolicznościach naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa (por. wyrok NSA z 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1859/06, zbiór LEX nr 338621). Już z tych powodów konieczne było uchylenie decyzji obu instancji. Zauważyć jednakowoż należy, że merytoryczne stanowisko organu odwoławczego także nie zasługuje na akceptację. Wojewoda w podstawie prawnej swojej decyzji wskazał oba rozpatrywane punkty art. 76 ust. 2 ustawy o promocji i do tych dwóch punktów odniósł się w uzasadnieniu decyzji. Zawarte w nim wywody są przy tym na tyle niejasne i niekonsekwentne, że ostatecznie trudno się zorientować, który z owych punktów Wojewoda zastosował, a jak już wskazano każdy z nich ma odmienną hipotezę. W świetle okoliczności sprawy wyjaśnić wypada, że decyzje przyznające skarżącemu status bezrobotnego oraz zasiłek dla bezrobotnych zostały wzruszone w trybie wznowieniowym, wobec czego okoliczności powodujące brak uprawnień po stronie skarżącego istniały już w czasie wydania tych decyzji. Wyłącza to stosowanie art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji, skoro przepis ten dotyczy okoliczności powodujących ustanie prawa do pobierania świadczenia, a więc zakłada, że przed ich wystąpieniem strona była uprawniona do pobierania świadczenia, a więc w chwili wydawania decyzji o przyznaniu świadczenia istniały ku temu podstawy prawne i faktyczne.

12 W tym stanie rzeczy sprawę należy rozpatrzyć na gruncie art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji. W tym aspekcie organ odwoławczy jest niekonsekwentny. Najpierw wskazuje bowiem na złożone przez skarżącego nieprawdziwe oświadczenie w czasie rejestracji, a w końcu uzasadnienia wytłuszcza okoliczność przemilczenia przez skarżącego faktu kontynuowania studiów stacjonarnych. Byłoby to sensowne tylko wówczas, gdyby np. organ ustalił, że w czasie rejestracji skarżący był w usprawiedliwionym błędzie co do charakteru swoich studiów, ale już po uzyskaniu statusu bezrobotnego stał się świadomy faktycznego stanu rzeczy i nie ujawnił go organowi. Tego rodzaju okoliczności nie wynikają jednak z ustaleń zaskarżonej decyzji ani z materiału sprawy.

13 Konkludując dotychczasowe rozważania podzielić należy postawione w skardze zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych, którego skutkiem jest konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy na poziomie pierwszoinstancyjnym. Słusznie skarżący wskazuje, że istotą sprawy jest to, czy w oparciu o art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji można przyjąć, że pobrane przez niego świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym. Zajęcie merytorycznego stanowiska w tym względzie wymaga dokonania stanowczych ustaleń organu orzekającego, uwzględniających ugruntowane orzecznictwo odnoszące się do poruszanego zagadnienia (por. wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3263/14, zbiór LEX nr 2100705). Nowo wydaną decyzję należy przy tym uzasadnić w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 kpa, który także został w tej sprawie naruszony.

14 W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c , w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.