Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2019 r., II SA/Gl 915/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2019 r., II SA/Gl 915/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2018 r. nr XXXVIII/823/2018 w przedmiocie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Gliwice działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1-3 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), na wniosek Prezydenta Miasta, pozbawiła ul. Św. Józefa zlokalizowaną pomiędzy ul. Górną oraz Rymera, kategorii drogi publicznej gminnej, poprzez wyłączenie jej z użytkowania jako drogę publiczną, nadając jej status ogólnodostępnego ciągu pieszo-jezdnego o charakterze wewnętrznym.

3 Uchwała ta została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. Śl. Nr 2018 z dnia 21 czerwca 2018 r. poz. 3932.

4 Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Śląski, domagając się stwierdzenia jej nieważności jako sprzecznej z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

5 Powołując się na wyjaśnienia Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w G. (pismo z dnia [...] r.), organ nadzoru zarzucił, że niedopuszczalne jest pozbawienie drogi publicznej kategorii bez jej faktycznej likwidacji jako budowli i przekształcenie jej w drogę wewnętrzną bez zmiany funkcji i przeznaczenia, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. Dla poparcia stanowiska organ nadzoru przywołał wyroki WSA w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 532/06 i WSA w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 1424/15.

6 W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że celem uchwały było pozbawienie przedmiotowej ulicy kategorii drogi publicznej, gdyż nie spełnia ona standardów technicznych funkcjonowania dla takich dróg.

7 Ulica ta posiada wjazd bramowy (otwarty) zamiast skrzyżowania. Jej pierwszy odcinek od wjazdu wykorzystywany jest na potrzeby użytkowania przyległego terenu, a dalszy odcinek ma charakter ciągu pieszo-rowerowego i nie spełnia parametrów rozp. MTiGW w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Zasadnym jest zatem uporządkowanie stanu rzeczy będącego efektem upublicznienia tej drogi w 1987 r. Zdaniem organu, drogi nie muszą być fizycznie likwidowane i mogą nadal służyć jako alternatywa połączenia form ruchu, ale bez rygorów dróg publicznych.

8 W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego dodatkowo zarzuciła, że przywołany w § 2 uchwały załącznik graficzny nie został sporządzony na mapie.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 Skarga jest uzasadniona.

11 Zaskarżona uchwała zapadła z naruszeniem art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2068), przy czym naruszenie prawa nie może być kwalifikowane jako nieistotne. Spełnione zostały zatem ustawowe przesłanki do stwierdzenia jej nieważności w całości z mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.).

12 Jest oczywiste, że pozbawienie drogi gminnej kategorii drogi publicznej nie wiązało się z równoczesnym zaliczeniem jej do innej kategorii. Stąd też wydanie aktu w trybie art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, dopuszczalne byłoby jedynie w przypadku wyłączenia jej z użytkowania. Ustawodawca nie przewidział przypadku wyłączenia drogi z użytkowania jako drogi publicznej na rzecz ogólnodostępnego ciągu pieszo-jezdnego o charakterze wewnętrznym (§ 3 zaskarżonej uchwały). Trafnie organ nadzoru przyjął, że przypadek wyłączenia drogi publicznej z użytkowania zachodzi w razie likwidacji drogi jako budowli (obiektu budowlanego), zdefiniowanej w art. 4 pkt 2 ustawy, czyli dalszej fizycznej niemożności użytkowania do ruchu drogowego. Tymczasem wolą Rady Miasta było pozostawienie drogi jako budowli, przewidzianej w dalszym ciągu do ruchu pieszo-jezdnego. Zatem droga miała uzyskać status drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 tej ustawy. Jest oczywiste, że droga wewnętrzna nie podlega surowszym rygorom, dotyczącym dróg publicznych.

13 W szczególności też w trybie uchwały z art. 10 ust. 3 ustawy, nie jest dopuszczalne zweryfikowanie uchwały w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii drogi publicznej. O ile uchwała w tym przedmiocie została podjęta z naruszeniem prawa, jej wzruszenie dopuszczalne jest w innym trybie. Fakt, że przedmiotowa droga nie spełnia obecnych standardów, nie ma prawnego znaczenia. Jednak należy zauważyć, że przywołane w odpowiedzi na skargę rozp. z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, stanowi akt wykonawczy do ustawy – Prawo budowlane. Z mocy § 2 rozp., jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych. Przepis § 195 rozp. wprost wyklucza jego zastosowanie do dróg istniejących (wybudowanych).

14 Stąd też argumentacja organu, którego działanie zaskarżono, aczkolwiek racjonalna, nie mogła odnieść skutku. Sądowa kontrola sprawowana jest bowiem w aspekcie legalności aktu. Organ gminy może podejmować uchwały, stanowiące prawo miejscowe, jedynie na podstawie i w granicach prawa (art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 94 Konstytucji RP). Nie jest zatem dopuszczalna modyfikacja upoważnienia ustawowego, nawet w interesie gminy, czy mieszkańców. Taki też pogląd co do braku podstaw prawnych pozbawienia drogi gminnej kategorii drogi publicznej i zaliczenia do dróg wewnętrznych, wyrażono w orzeczeniach, przywołanych w skardze oraz wyroku tut. Sądu z dnia 20 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 451/18, LEX nr 2540496.

15 Nadto, zasadnie pełnomocnik skarżącego w toku rozprawy zakwestionowała § 2 uchwały. Załącznik graficzny nie został bowiem sporządzony na mapie, lecz w formie zdjęcia lotniczego, obrazującego przebieg przedmiotowej drogi.

16 Z tych względów, uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).