Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2009 r., II SA/Gl 848/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2009 r., II SA/Gl 848/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz C. przekształcił prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. na rzecz : [...] Spółdzielni [...] w [...] części; B. i K. O. w [...] części; J. i I. D. [...] części; H. S., w [...] części; R. i I. G. w [...] części; W. i G. F. w [...] części; L. i K. O. w [...] części oraz A. i R. L. w [...] części. W punkcie 2 sentencji organ I instancji ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności odpowiednio w wysokości: dla [...] Spółdzielni [...] [...] zł, dla B. i K. O. [...] zł, dla J. i I. D. [...] zł, dla H. S. [...] zł, dla R. i I. G. [...] zł, dla W. i G. F. [...] zł, dla L. i K. O. [...] zł i dla A. i R. L. [...] zł. W punkcie 3 tej sentencji Burmistrz C. udzielił: B. i K. O., J. i I. D., H. S., R. i I. G., W. i G. F. oraz L. i K. O. bonifikaty w wysokości 90 % opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustalonej w ust. 2. Z treści punktu 4 decyzji, którym organ określił wysokość opłaty za przekształcenie z uwzględnieniem bonifikaty oraz ustalił termin w jakiej należało uiścić tę opłatę wynika zaś, że na [...] Spółdzielnię [...] oraz A. i R. L. nałożono obowiązek uiszczenia opłat w wysokości określonej w punkcie drugim decyzji, a zatem bez bonifikaty. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.– dalej ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. W jej uzasadnieniu podał, że wnioskodawcy są użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność Gminy C., która jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Zarówno spółdzielnia mieszkaniowa jak i wskazane w sentencji osoby fizyczne są właścicielami lokali i posiadają udziały w nieruchomości wspólnej obejmujące udziały w prawie użytkowania wieczystego, a tym samym spełniają wymogi wynikające z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Wskazał następnie, że wysokość opłaty za przekształcenie została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Przy zastosowaniu art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego organ ustalił także dla części wnioskodawców 90 procentową bonifikatę od opłaty należnej z tytułu przekształcenia ich praw do nieruchomości. Ustalając krąg osób fizycznych uprawnionych do bonifikaty Burmistrz wziął pod uwagę ich dochód miesięczny przypadający na jednego członka rodziny w gospodarstwach domowych, który nie przekraczał przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

3 Z decyzją tą nie zgodziła się [...] Spółdzielnia [...] podnosząc w odwołaniu, że Burmistrz C. nie rozpoznał w całości jej wniosku z dnia [...] r. Domagała się ona bowiem w nim udzielenia 80 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zdaniem Spółdzielni decyzja organu I instancji została tym samym wydana z obrazą art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy oraz braku należytego uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego kwestionowanej decyzji. Rozwijając te zarzuty w uzasadnieniu odwołania Spółdzielnia podniosła, że z treści decyzji wynika, że Burmistrz C.wydając tę decyzję nie rozpoznał wniosku Spółdzielni w części dotyczącej bonifikaty od ustalonej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podkreśliła, że przepisy prawa dopuszczają możliwość udzielenie spółdzielniom mieszkaniowym bonifikaty od opłat pobieranych z tego tytułu w szczególności zaś możliwość taką przewiduje art. 68 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej u.g.n.). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że Burmistrz mógł udzielić przedmiotowej bonifikaty za zgodą Rady Miejskiej w C. Wymagało to jednakże jego wystąpienia w tym przedmiocie do Rady, do czego zdaniem odwołującej się, był ustawowo zobowiązany, skoro Spółdzielnia takie żądanie zawarła w swoim wniosku. Z wnioskiem takim z nieznanych Spółdzielni ani też jej członkom przyczyn Burmistrz jednak nie wystąpił. Odwołująca się zauważyła także, że udzielenie żądanej bonifikaty leży docelowo w interesie członków na rzecz których Spółdzielnia ustanawia i przenosi odrębną własność lokali.

4 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając w oparciu o art. 138 §1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. W uzasadnieniu decyzji organ zauważył, że w dacie jej wydawania przez organ I instancji obowiązywała już znowelizowana wersja art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, w której pominięte zostało odesłanie do art. 68 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 3 ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1 i art. 69 u.g.n. Powołany zaś w odwołaniu art. 68 ust. 1 pkt 9 u.g.n. nie znajduje zastosowania w sprawie bowiem dotyczy możliwości zastosowania bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości. W dalszej części Kolegium wskazało, że znowelizowana wersja ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przewiduje przyznanie bonifikat w stosunku do osób fizycznych w trzech przypadkach, a to: z uwagi na spełnienie kryterium dochodowego, nabycia prawa użytkowania wieczystego przed dniem 5 grudnia 1990r. oraz w odniesieniu do nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków. Ustawa ta nie przewiduje jednocześnie udzielenia bonifikat osobom prawnym i spółdzielniom mieszkaniowym.

5 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...] Spółdzielnia [...] wniosła o uchylenie w całości decyzji SKO w B. oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta C.w części ustalającej dla Spółdzielni opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podniosła, że Kolegium jako organ odwoławczy było zobowiązane do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i nie wywiązało się z tego obowiązku. Zarzuciła, że SKO błędnie uznało, iż przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nie przewidują możliwości udzielania bonifikat osobom prawnym i spółdzielniom mieszkaniowym. Na taką możliwość wskazuje bowiem art. 4 ust. 7 tej ustawy. Tym samym skoro Spółdzielnia we wniosku o przekształcenie w prawo własności przysługującego jej udziału w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...], zawarła wniosek o udzielenie bonifikaty w wysokości 80 % od należnej z tego tytułu opłaty, to organy obu instancji winne były odnieść się do tego wniosku, czego nie uczyniły. W szczególności z niewiadomych powodów Burmistrz Miasta C. nie wystąpił do Rady Miejskiej w C. o udzielenie przedmiotowej bonifikaty. Zaniechanie to, w ocenie skarżącej, pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 7 ustawy oraz godzi w interes członków spółdzielni. Z kolei to błędne i niezrozumiale stanowisko organu I instancji firmuje decyzja SKO.

6 W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności podkreśliło ponownie, że brak odesłania do art. 68 ust. 1 u.g.n. w obowiązującym od dnia 1 stycznia 2008 r. tekście ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego uniemożliwia udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W obowiązującej wersji tej ustawy gminy pozbawione zostały bowiem możliwości dowolnego określania wysokości przedmiotowej bonifikaty, a w miejsce tego wprowadzone zostały dotyczące obligatoryjnego udzielania bonifikat trzem grupom osób fizycznych. W końcowej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę Kolegium przyznało jednak, że wprowadzone do ustawy zasady obligatoryjnego udzielania bonifikat nie wykluczają zastosowania, za zgodą właściwych organów, bonifikat fakultatywnych. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jednak, że Rada Miejska w C. podjęła uchwałę o takiej bonifikacie.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – dalej p.p.s.a. Sąd nie był jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi i dostrzeżone naruszenia przepisów prawa uwzględnił z urzędu. Kontrolując - zgodnie z nakazem zawartym w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ) - zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem sąd mógł tym samym ją uchylić wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

9 Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami, mogą wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego oraz 2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Z akt sprawy wynika, że warunki te spełniały podmioty, które wystąpiły do Burmistrza Miasta C. o przekształcenie w prawo własności swoich udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonej w C., przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. W szczególności uprawniona do wystąpienia z takim wnioskiem do Burmistrza C. była skarżąca [...] Spółdzielnia [...]. W swoim wniosku z dnia [...] r. domagała się ona przekształcenia przysługującego jej udziału w użytkowaniu wieczystym opisanej nieruchomości oraz o zastosowanie bonifikaty w wysokości 80 % od opłaty należnej z tytułu tego przekształcenia z powołaniem się na treść uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. Podobne żądania zostały zawarte we wnioskach pozostałych użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy C. Burmistrz C. w swojej decyzji ustalił jednak dla skarżącej Spółdzielni oraz A. i R. L. opłatę w wysokości ustalonej w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym (operat ten nie został dołączony do akt sprawy – w aktach sprawy znajduje się natomiast kopia zawiadomienia skierowanego do stron postępowania o możliwości zapoznania się z tym operatem). Z powyższego wynika, że organ I instancji nie udzielił skarżącej bonifikaty od ustalonej opłaty nie odnosząc się jednak, w żaden sposób do tej części jej wniosku. Analogicznie sprawa przedstawia się w przypadku wniosku uczestników postępowania A. i R. L. W aktach sprawy brak też jakiejkolwiek korespondencji w tej sprawie znajdują się w nich natomiast wnioski B. i K. O., J. i I. D., H. S., R. i I. G., W. i G. F. oraz L. i K. O., w których osoby te wystąpiły z drugim wnioskiem o zastosowanie bonifikaty w wysokości 90 % od należnej opłaty w miejsce bonifikaty 80 % , jakiej domagali się w wnioskach o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego.

10 Organy obu instancji nie zamieściły w swoich decyzjach jakichkolwiek informacji dotyczących uchwały nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...] r., na którą powołała się w swoimi wniosku Spółdzielnia, a także wszyscy pozostali uczestnicy postępowania w swoich pierwszych wnioskach. Jak się zdaje uchwała ta została oparta na przepisie art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 68 ust. 1 u.g.n. Odpowiednie stosowanie tego ostatniego przepisu do ustalania opłat z tytułu przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nakazywał art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2008 r. W związku z wejściem w życie w tej dacie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1371) organ I instancji uznał, jak się zdaje, że przedmiotowa uchwała nie mogła znaleźć zastosowania w sprawie. O powyższym nie poinformował jednak strony skarżącej. Kwestia ta została także w całości pominięta przez SKO w B. Organy obu instancji nie wskazały wreszcie, czy przedmiotowa uchwała nadal obowiązuje, czy też została uchylona, bądź zmieniona.

11 Odnosząc się do zarzutów skargi należy podzielić stanowisko Spółdzielni dotyczące błędnej wykładni ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego dokonanej przez SKO w B. W szczególności w świetle art. 4 ust. 7 tej ustawy nie może ulegać wątpliwości, że poza określonymi w ust. 8 -10 tego artykułu sytuacjami, w których organ właściwy do wydania decyzji jest zobowiązany udzielić omawianej bonifikaty, organ ten może także udzielić tej bonifikaty w innych przypadkach, w tym także podmiotom niebędącym osobami fizycznymi. W takich przypadkach organ wydający decyzję jest jednak zobowiązany uzyskać zgodę wojewody w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zgodę właściwej rady lub sejmiku w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Zgoda taka powinna stosownie do art. 4 ust. 17 komentowanej ustawy w związku z art. 11 ust. 2 u.g.n. winna zostać podjęta w drodze uchwały. Sformułowanie zamieszczone w art. 4 ust. 7 organ "może udzielić bonifikaty od opłaty" wskazuje jednak na uznaniowy charakter tego przepisu. Tym samym Sąd nie mógł podzielić zarzutu skargi, że organ I instancji był zobowiązany wystąpić do Rady Miejskiej w C. o podjęcie uchwały w przedmiocie zgody na udzielenie Spółdzielni bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia. Pozostawienie jakiegoś rozstrzygniecia uznaniu organowi administracji nie oznacza jednakże, iż może być ono dowolnie uzasadnione, albo wręcz, jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie, w ogóle nieuzasadnione. Organ administracji działając w oparciu o uznanie administracyjne ma bowiem obowiązek szczególnie starannie uzasadnić swoje rozstrzygniecie, w którym winien wyważyć interes społeczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji powinien on zasadniczo rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony chyba, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym. W razie zaś wydania negatywnej dla strony decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki, wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., I OSK 1800/06, [w:] LEX nr 320931). Rozważając tę kwestię organ winien wreszcie wziąć pod uwagę, czego domagała się skarżąca, że jej działania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności podejmowane były w interesie członków Spółdzielni. Zauważyć, bowiem trzeba, że art. 2 analizowanej ustawy nakazuje w sytuacjach określonych w jej art. 1 ust. 2, aby z żądaniem przekształcenia wystąpili wszyscy użytkownicy wieczyści. Na gruncie obowiązującego porządku prawnego nie można doprowadzić bowiem do takiego rozporządzenia prawami do gruntu, które prowadziłoby do powstania współwłasności i współużytkowania wieczystego na tym samym gruncie (vide: zachowujący aktualność w obowiązującym stanie prawnym - wyrok NSA z dnia 8 marca 2000 r. I SA 631/99 [w:] LEX nr 55737).

12 Wreszcie zauważyć należy, że decyzja Burmistrza Miasta C. w części orzekającej o przekształceniu udziału w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przysługującego [...] Spółdzielni [...] oraz A. i R. L. zapadła niezgodnie z wnioskiem tych stron postępowania. W swoich wnioskach podmioty te domagały się bowiem przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z zastosowaniem bonifikaty od opłaty pobieranej przy tym przekształceniu. W sytuacji zatem gdy organ uznał, że nie udzieli przedmiotowej bonifikaty winien wystąpić do wnioskodawców z pytaniem, czy podtrzymują w związku z tym swoje wnioski. Brak ustaleń dokonanych w tej kwestii powodować może więc uzasadnioną wątpliwość czy kontrolowane decyzje pozostają w zgodzie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w świetle, którego postępowanie w tych sprawach jest wszczynane na wniosek, a nie z urzędu.

13 Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia przyjdzie stwierdzić, że kontrolowana decyzja zapadła z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W toku postępowania SKO naruszyło bowiem zasadę prawdy obiektywnej i wynikający z tej zasady obowiązek rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego. W konsekwencji przekraczając granice swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, przyjęło za udowodnione, że decyzja Burmistrza Miasta C. zapadła w zgodzie z przepisami prawa materialnego oraz procesowego. Zaskarżona decyzja zapadła także z obrazą prawa materialnego a to art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przez brak odniesienia się przez Kolegium do tego przepisu oraz art. 1 ust. 2 tej ustawy poprzez brak ustalenia czy decyzja organu I instancji wobec nierozpatrzenia całego wniosku zapadła w zgodzie z tym przepisem.

14 Ponownie rozpatrując sprawę SKO w B. zastosuje się do wskazań Sądu. W szczególności Kolegium ustali, jaka jest treść uchwały Rady Miejskiej powołanej we wniosku stron oraz czy uchwała ta może znaleźć zastosowanie w sprawie w aktualnym stanie prawnym. SKO wystąpi także do stron, którym nie udzielono bonifikaty, czy w tej sytuacji wyrażają zgodę na przekształcenie ich prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W oparciu o te ustalenia organ podejmie następnie właściwe rozstrzygnięcie kierując się wykładnią przepisów przyjętą przez Sąd.

15 W tym stanie rzeczy działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit . a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie w przedmiocie niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd zaś nie rozstrzygał w związku z brakiem stosownego wniosku skarżącej, o jakim mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a.