Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2013 r., II SA/Gl 835/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2013 r., II SA/Gl 835/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy O. na podstawie art. 123 oraz art. 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 Kodeksu postępowania administracyjnego ustalił:

3 1. koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości, położonej we wsi B. gmina O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] karta mapy 1, opisanej w KW [...], stanowiącej własność G. S. z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] karta mapy 1 na kwotę 2.500 zł,

4 2. kosztami przedmiotowego postępowania obciążył

5 - G. S. w kwocie 1.250 zł,

6 - A. M. w kwocie 1.250 zł.

7 W motywach organ pierwszej instancji podał, że na wniosek G. S. z dnia 29 września 2011 r. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości, położonej w miejscowości B. gmina O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] k.m., opisanej w KW [...] z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...] k.m. 1. Gmina O. wyłoniła w drodze zapytania ofertowego geodetę uprawnionego. Po przedłożeniu dokumentacji z czynności technicznych ustalenia przebiegu granic oraz po dokonaniu oceny prawidłowości wykonania w/w czynności i zbadaniu zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, organ wydał decyzję o rozgraniczeniu nr [...] z dnia [...] r.

8 Powołując się na stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 5/2006), organ uznał, że orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży bowiem w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Podobnie, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 stycznia 2010 r. (sygn. akt III SA/Lu 449/2009), koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu administracji, obciążają strony, zatem w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one obie strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego, który stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej.

9 Zażalenie na postanowienie wniosła A. M., podnosząc, że kosztami postępowania rozgraniczeniowego powinien zostać obciążony tylko G. S., ponieważ to on kwestionował przebieg granicy już wcześniej ustalony w postępowaniu podziałowym. Obecne rozgraniczenie potwierdza przebieg granicy wyznaczonej w 1995 r. Żaląca podniosła, że nie kwestionowała i nie kwestionuje przebiegu granicy i w związku z tym uważa, że koszty rozgraniczenia powinien ponosić wyłącznie wnioskodawca.

10 Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji jako zgodnego z prawem. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że problematyka rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, w rozporządzeniu w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oraz Kodeksie cywilnym.

11 Zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa geodezyjnego, rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast oraz w wypadkach określonych w ustawie sądy powszechne. Z kolei z art. 31 wynika, że czynności ustalenia przebiegu granic dokonuje geodeta upoważniony przez wójta. Prawo geodezyjne oraz Kodeks cywilny nie zawierają przepisów uprawniających organ do orzekania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego w decyzji kończącej postępowanie rozgraniczeniowe, a zatem podstawą do orzekania o kosztach tego postępowania są przepisy Kpa.

12 Zgodnie z art. 262 § 1 Kpa, stronę obciążają te koszty postępowania, które:

13 1. wynikły z winy strony (pkt 1),

14 2. zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2).

15 Natomiast z art. 264 § 1 Kpa wynika, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.

16 W wyroku z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 351/10 (LEX nr 752287) Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 stwierdził cyt. "organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 Kpa może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.) a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. ... nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna rozgraniczenia nieruchomości, choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych -ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne i Kodeksie cywilnym – stanowi jedną całość. Konsekwentnie należy więc przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie również norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 Kodeksu cywilnego stanowiąca, iż koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne, w związku z czym rozgraniczenie jest prowadzone również w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Wprawdzie w przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel nieruchomości sąsiedniej może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiednich stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. W konsekwencji powyższych rozważań należy uznać, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., a zatem po połowie."

17 Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że:

18 - wbrew stanowisku żalącej się, granica stała się sporna, skoro jeden z właścicieli nieruchomości miał wątpliwości co do jej przebiegu,

19 - rozgraniczenie było więc przeprowadzone również w interesie żalącej.

20 Zatem organ miał prawo obciążyć obie strony postępowania kosztami, których poniesienia nie jest ustawowo zobowiązany. Dlatego też, w ocenie Kolegium, zaskarżone postanowienie odpowiada przytoczonym wyżej przepisom prawa, gdyż wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego została określona w drodze postanowienia, które określiło także osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Stąd też zażalenia nie uwzględniono.

21 W skardze do sądu administracyjnego A. M. zarzuciła, że Kolegium nie uwzględniło podniesionych przez nią kwestii, a mianowicie:

22 - faktu podpisania przez sąsiada protokołu granicznego z lutego 1995 r., który jest zgodny z obecnymi ustaleniami,

23 - potwierdzenia prawidłowości przebiegu granic na wniosek sąsiada w dniu [...] r. (nr operatu [...]).

24 Skarżąca wskazała, że obecna sprawa prowadzona jest na wniosek sąsiada w sądzie, co dowodzi celów jego działania.

25 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

26 W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej wniósł nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz podał, że postępowanie rozgraniczeniowe jest w dalszym ciągu prowadzone w postępowaniu przed sądem powszechnym.

27 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

28 Skarga jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie zapadło bowiem bez należytego rozważenia i wyważenia sprzecznych interesów skarżącej i uczestnika postępowania G. S., który zainicjował postępowanie rozgraniczeniowe, a także bez uwzględnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy, czym naruszono art. 262 § 1 Kpa, co z kolei miało wpływ na wynik sprawy.

29 W przywołanej przez organy obydwu instancji uchwale (ONSA i WSA 2007/2/26), Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich wyjaśnił przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, podejmując uchwałę, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 Kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uchwała ta ma charakter abstrakcyjny i walor wiążący dla składu orzekającego. Jednak jej treść wymaga wykładni w kontekście uzasadnienia stanowiska NSA. Zdaniem składu orzekającego, uchwała nie przesądza, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zawsze obciążają wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Wniosek taki należy wyprowadzić przede wszystkim z faktu posłużenia się sformułowaniem "może obciążyć", a nie "obciąża", co przesądzałoby, że tylko równy podział kosztów postępowania rozgraniczeniowego wchodzi w rachubę przy orzekaniu w trybie art. 262 § 1 Kpa. Przepis ten, jak i przywołana uchwała – przy uwzględnieniu treści jej uzasadnienia – wskazują bowiem, że koszty postępowania mogą być rozłożone pomiędzy stronami, zaś określenie, w jakich częściach każda ze stron poniesie te koszty jest uzależnione od wyważenia interesów stron postępowania. Taki też pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 840/11 (LEX nr 1139276). Tak więc, rozważenie interesów stron winno nastąpić indywidualnie w każdej sprawie.

30 Zdaniem sądu administracyjnego, uchwała NSA, jak i przepis art. 262 § 1 pkt 2 Kpa pozwala też na przyjęcie, iż możliwe jest obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie jednego właściciela rozgraniczanych nieruchomości, a zwłaszcza tego, który żądał wszczęcia postępowania. Z mocy art. 152 Kodeksu cywilnego, właściciele gruntów sąsiednich obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymaniu starych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymania starych znaków granicznych ponoszą po połowie.

31 Istotne jest jednak w niniejszej sprawie, że znajdujący się w aktach materiał dowodowy (czynności geodezyjne) jednoznacznie wskazuje, że przebieg granicy między nieruchomościami skarżącej i uczestnika postępowania jest już utrwalony dwoma stałymi znakami granicznymi (kamieniami granicznymi z krzyżem), które to znaki urządzono na podstawie protokołu granicznego z lutego 1995 r., podpisanego przez G. S. w postępowaniu podziałowym. Taki przebieg granic potwierdzono w kolejnym operacie z dnia [...] r. Wreszcie, Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...] r. zatwierdził rozgraniczenie tych nieruchomości zgodnie z przebiegiem wynikającym z poprzedniego protokołu granicznego z lutego 1995 r.

32 Zdaniem sądu administracyjnego, powyższe okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że skarżąca A. M. (jej poprzednik prawny) dopełniła obowiązku z art. 152 Kodeksu cywilnego i w jej interesie nie leżało wdrożenie postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji, gdy przebieg granicy ustalony w 1995 r. jest utrwalony stałymi znakami granicznymi. Jeżeli zaś w wyniku późniejszych zdarzeń prawnych, np. zasiedzenia części nieruchomości, doszłoby do zmiany granic, w żadnym wypadku nie ma zastosowania norma z art. 152 Kodeksu cywilnego, gdyż stwierdzenie faktu nabycia własności części nieruchomości w drodze zasiedzenia następuje wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym.

33 Zatem w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że zasada z art. 152 k.c. nakazuje obciążenie obu stron kosztami postępowania po połowie. W konsekwencji, z naruszeniem art. 262 § 1 pkt 2 Kpa, kosztami postępowania rozgraniczeniowego obciążono w połowie skarżącą, skoro podjęte czynności, wiążące się z wydatkami organu, nie leżały w jej interesie, lecz wyłącznie w interesie kwestionującego przebieg granic utrwalonych stałymi znakami granicznymi ustawionymi w 1995 r. w postępowaniu podziałowym właściciela nieruchomości sąsiedniej i koszty te zostały poniesione na jego żądanie. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 Kpa poprzez nienależyte rozważenie interesów obu stron, a w konsekwencji, błędną wykładnię art. 152 Kodeksu cywilnego, uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonego aktu po myśli art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy.

34 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Kolegium uwzględniając powyższe rozważania winno zatem uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i orzec co do kosztów postępowania poprzez obciążenie nimi wyłącznie uczestnika G. S. Wyjaśnić też przyjdzie, że nie pozbawia go to możliwości dochodzenia poniesionych przez niego wydatków w niniejszym postępowaniu w prowadzonym obecnie postępowaniu przed sądem powszechnym.

35 mw