Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2009 r., II SA/Gl 725/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2009 r., II SA/Gl 725/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.) Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia do kategorii i określenia przebiegu dróg gminnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w Załączniku nr [...] do uchwały w zakresie w jakim dotyczy ulic: • w miejscowości W. – wymienionych w pkt [...], • w miejscowości R. – wymienionych w pkt [...], • w miejscowości P. – wymienionych w pkt [...], • w miejscowości G.– wymienionych w pkt [...], • w miejscowości H. – wymienionych w pkt [...], • w miejscowości Z. – wymienionych w pkt [...], • w miejscowości R. – wymienionych w pkt [...], • w miejscowości M. – wymienionej w pkt [...], • w miejscowości S. – wymienionych w pkt [...], oraz w części w jakiej uchwała dotyczy określenia przebiegu dróg gminnych.

Uzasadnienie

2 Rada Gminy W. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaliczenia do kategorii i określenia przebiegu dróg gminnych na terenie gminy W. W uchwale wskazano, iż zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz ustalenie przebiegu tych dróg następuje zgodnie z wykazem i danymi zawartymi w załączniku nr 1 oraz pozytywną opinią zarządu powiatu [...] z dnia [...]. W załączniku poza wskazaniem miejscowości podano dotychczasowe nazwy poszczególnych ulic (o ile je posiadały) oraz wskazano ich numery geodezyjne. I tak uchwała w kolejnych punktach zaliczała do kategorii dróg gminnych oraz ustalała przebieg następujących 14 ulic na terenie miejscowości W.: 1. ul. [...] numer geodezyjny [...] (dalej nr), 2. ul. [...] nr [...], 3. ul. [...] nr [...], 4. ul. [...] nr [...], 5. ul. [...] [...], 6. ul. od ul. [...] do ul. [...] nr [...], 7. bez nazwy (przed GOK) nr [...], 8. II część ul. [...] nr [...], 9. bez nazwy (koło restauracji) nr [...], 10. Droga od ul. [...] (k. [...]) nr [...], 11. bez nazwy – koło [...] nr [...], 12. bez nazwy – w kierunku PGR nr [...], 13. bez nazwy – [...] nr [...],[...], 14. bez nazwy – część w pasie budowl. [...] nr [...]. Na terenie miejscowości R. uchwała zaliczała do kategorii dróg gminnych oraz ustalała przebieg następujących 8 ulic: 1. ul. [...] nr [...], 2. ul. [...] [...], 3. ul. [...] nr [...], 4. ul. [...] [...], 5. ul. [...] nr [...], [...], 6. ul. [...] nr [...], [...], 7. od R. w kierunku P. nr [...], 8. bez nazwy (odnoga od ul. [...]) nr [...]. Na terenie miejscowości P. uchwała zaliczała do kategorii dróg gminnych oraz ustalała przebieg następujących 6 ulic: 1. bez nazwy (w kier. S.) [...], 2. bez nazwy (prostopadła do drogi powiatowej nr [...]) nr [...], 3. bez nazwy (prostopadła do drogi powiatowej nr [...]) nr [...], 4. bez nazwy (w pasie budowlanym k. P.F.) nr [...], 5. bez nazwy (k. P.Ż.) nr [...], 6. bez nazwy (k. P.M.K.) nr [...]. Na terenie miejscowości G. uchwała zaliczała do kategorii dróg gminnych oraz ustalała przebieg następujących 4 ulic: 1. ul. [...] nr [...], 2. ul. [...] nr [...], 3. ul. [...] nr [...], 4. bez nazwy (k. basenu) [...], [...]. Na terenie miejscowości H. uchwała zaliczała do kategorii dróg gminnych oraz ustalała przebieg następujących 4 ulic: 1. ul. [...] nr [...], 2. ul. [...] nr [...], 3. ul. [...] nr [...], 4. część drogi w pasie budowl. (k. P.D.) nr [...]. Na terenie miejscowości Z. uchwała zaliczała do kategorii dróg gminnych oraz ustalała przebieg następujących 8 ulic: 1. ul. [...] nr [...], 2. ul. [...] nr [...], 3. ul. [...] nr [...], 4. [...] nr [...], 5. ul. [...] nr [...], 6. ul. [...] nr [...], 7. bez nazwy (do cmentarza) nr [...], 8. odnoga od ul. [...] nr [...]. Na terenie miejscowości R. uchwała zaliczała do kategorii dróg gminnych oraz ustalała przebieg 8 następujących ulic: 1. ul. [...] nr [...], 2. ul. [...] nr [...], 3. ul. [...] nr [...], 4. ul. [...] nr [...], 5. ul. [...] nr [...], 6. ul. [...] nr [...], 7. ul. [...] nr [...], 8. ul. [...] nr [...]. Na terenie miejscowości M. uchwała zaliczała do kategorii dróg gminnych oraz ustalała przebieg dla 1 ulicy: ul. [...] nr [...]. Na terenie miejscowości S. uchwała zaliczała do kategorii dróg gminnych oraz ustalała przebieg dla 3 następujących ulic: 1. ul. [...] nr [...], [...], [...], 2. ul. [...] [...], 3. [...] nr [...].

3 Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt. 2 i art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm., dalej zwaną ustawą o samorządzie gminnym) oraz art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej zwaną ustawą o drogach publicznych) i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 35 z dnia 27 lutego 2008 r. (poz. 766).

4 Działając z upoważnienia Wojewody [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego i Właścicielskiego na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym pismem z dnia [...] zwrócił się do Wójta Gminy W. o informację na jakie cele zostały przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości w gminie W. zaliczone do kategorii dróg gminnych przedmiotową uchwałą. W odpowiedzi z dnia [...] Wójt Gminy W. informował, iż nieruchomości zaliczone do kategorii dróg gminnych przedmiotową uchwałą zostały w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego poszczególnych miejscowości gminy W. przeznaczone pod drogi gminne i oznaczone symbolami: KD4, KD5, KD6, KDW.

5 Następnie działając z upoważnienia Wojewody [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego i Właścicielskiego na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym zwrócił się do Wójta Gminy W. o informację na temat statusu (prawo własności) działek przez które przebiegają drogi zaliczone przedmiotową uchwałą do kategorii dróg gminnych. W odpowiedzi Zastępca Wójta Gminy W. pismem z dnia [...] wyjaśnił, iż "nieruchomości drogowe położone w miejscowościach: 1. R. – nr [...], [...], [...], [...]; 2. P. – nr [...]; 3. W. – [...], [...] stanowią własność mienia komunalnego Gminy W. Działki o nr [...], [...], [...], [...] położone w G. stanowią w ewidencji gruntów zapis: Urząd Gminny W., drogi lokalne. Pozostałe nieruchomości drogowe przedstawione w załączniku do Uchwały nr [...] z dnia [...] ujawnione są w ewidencji gruntów pod pozycją Skarbu Państwa, a część z nich pod pozycją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej".

6 Pismem z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę do sądu administracyjnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części określonej w załączniku Nr 1 do uchwały w zakresie w jakim dotyczy ulic: w miejscowości W. – wymienionych w pkt. 2, 4-14, w miejscowości R. – wymienionych w pkt. 3-7, w miejscowości P. – wymienionych w pkt. 1, 2, 4-6, w miejscowości G. – wymienionych w pkt. 1-4, w miejscowości H. – wymienionych w pkt. 1-4, w miejscowości Z. – wymienionych w pkt. 1-8, w miejscowości R. – wymienionych w pkt. 1-8, w miejscowości M. – wymienionych w pkt. 1, w miejscowości S. – wymienionych w pkt. 1-3 oraz w części w jakiej uchwała dotyczy określenia przebiegu dróg gminnych, jako niezgodnej z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podniósł, że nie istnieje możliwość zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg położonych na działkach nie stanowiących własności Gminy W. Wskazano, że po szczegółowej analizie ustalono, że jedynie działki, przez które przebiegają ulice w miejscowości W.: ul. [...] (nr geod. [...]), ul. [...] (nr geod. [...]), w miejscowości R.: ul. [...] (nr geod. [...]), ul. [...] (nr geod. [...]), bez nazwy /odnoga od ul. [...]/ (nr geod. [...]), w miejscowości P.: bez nazwy /prostopadła do drogi powiatowej nr [...]/ (nr geod. [...]) zaliczone przedmiotową uchwałą do kategorii dróg gminnych stanowią własność Gminy W. Podkreślono w związku z powyższym, że do spełnienia wymogu z przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych koniecznym jest (w przypadku, gdy teren zajęty pod drogę nie należy do gminy) uzyskanie prawa własności do takiego terenu, czy to w drodze umowy lub poprzez wywłaszczenie, czy też komunalizację. Wojewoda [...] zauważył nadto, że obowiązujące przepisy prawa przewidują możliwość pobierania różnych opłat za korzystanie z dróg publicznych np.: za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) czy też za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ustawy o drogach publicznych). Skoro przepis ustawy przewiduje możliwość pobrania takich opłat za korzystanie z drogi publicznej, a taką niewątpliwe jest droga gminna, to w przedmiotowym przypadku rada ustalałaby wysokość opłat za korzystanie z gruntów niebędących własnością gminy, a gmina czerpałaby korzyści z cudzej własności. Kolejną kwestią jest zdaniem organu nadzoru ustawianie znaków drogowych i innych urządzeń związanych z organizacją ruchu. Wójt jako zarządca drogi nie mógłby wykonywać swoich obowiązków, jako że żaden przepis nie daje mu możliwości ustawienia takich urządzeń na cudzym gruncie, bez zgody właściciela.

7 Dodatkowo organ nadzoru podkreślił, iż nie istnieje możliwość ustalenia przebiegu przedmiotowych dróg. Wskazano, iż zgodnie z art. 7 ustawy o drogach publicznych ustala się przebieg istniejących dróg gminnych, zaś dróg określonych w uchwale nie można zaliczyć do dróg gminnych. Podkreślono, że na podstawie załącznika Nr 1 do skarżonej uchwały nie można ustalić przebiegu dróg określonych w uchwale, ponieważ wskazana jest tam jedynie nazwa i numer geodezyjny drogi w poszczególnych miejscowościach. Jednocześnie zaakcentowano, iż ustalenie przebiegu dróg nie jest możliwe również na podstawie załączników mapowych, mających zdaniem organu nadzoru jedynie charakter informacyjny, z uwagi na to, że uchwała została opublikowana bez załączników mapowych, co w konsekwencji nie pozwala na uznanie ich za integralną część skarżonej uchwały.

8 W odpowiedzi na skargę z dnia [...] Wójt Gminy W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, iż drogi objęte przedmiotową uchwałą nie były zaliczane do żadnej kategorii, a ich część była zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z dnia [...]. Wskazano, iż załącznikiem nr 1 do przedmiotowej uchwały "jest wykaz dróg z nazwami miejscowości, nazwą ulicy /jeżeli jest nadana nazwa/ oraz numer geodezyjny działki." Podano, iż do "załącznika nr 1 zostały załączone mapki będące w posiadaniu gminy /potraktowane jako dalsza część załącznika nr 1/ z zaznaczeniem w kolorze niebieskim przebiegu /trasy/ każdej drogi wskazanej w uchwale z wpisaniem jej nazwy bądź numeru geodezyjnego". Odnosząc się do głównego zarzutu skargi tj. braku prawa własności do terenów przez które przebiegają drogi określone w przedmiotowej uchwale podano jedynie: "Uważamy, że większość organów będących administratorami działek drogowych zaliczonych do danej kategorii nie jest ich właścicielem" oraz wskazano na długotrwały i trudny proces przejmowania do zasobu mienia komunalnego gminy działek drogowych i podkreślono w konsekwencji na brak możliwości składania wniosków o dofinansowanie do Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych.

9 Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. pełnomocnik Wojewody [...] podtrzymał stanowisko skargi.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

12 W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

13 Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w części.

14 Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Z kolei art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych daje radzie gminy uprawnienie do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Zaliczenie to następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jednak konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe wynika wprost z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Skoro zatem żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, o której mowa, działki, przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy. W konsekwencji Rada Gminy W. nie była uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg opisanych w załączniku Nr 1 do przedmiotowej uchwały w części określonej w zakresie w jakim dotyczy ulic: w miejscowości W. – wymienionych w pkt. 2, 4-14, w miejscowości R. – wymienionych w pkt. 3-7, w miejscowości P. – wymienionych w pkt. 1, 2, 4-6, w miejscowości G. – wymienionych w pkt. 1-4, w miejscowości H. – wymienionych w pkt. 1-4, w miejscowości Z. – wymienionych w pkt. 1-8, w miejscowości R. – wymienionych w pkt. 1-8, w miejscowości M. – wymienionych w pkt. 1, w miejscowości S. – wymienionych w pkt. 1-3, albowiem działki, przez które drogi te przebiegają nie stanowią własności Gminy W. Tym samym Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], iż Rada Gminy W. podejmując uchwałę o zaliczeniu przedmiotowych dróg do kategorii dróg gminnych wydała ją z naruszeniem art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Obligowało to Sąd to uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w powyżej zakreślonej części.

15 Skład orzekający podziela także stanowisko Wojewody [...], że brak jest możliwości określenia przebiegu dróg gminnych wytyczonych przedmiotową uchwałą. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 3 ww. ustawy ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Skoro zatem większości z dróg wyszczególnionych w załączniku nr 1 do przedmiotowej uchwały nie można zaliczyć do kategorii dróg gminnych z uwagi na to, że nie są własnością gminy W., to także nie można ustalić ich przebiegu. Przebieg dróg, jak wynika jednoznacznie z brzmienia ust. 3 art. 7 ustawy o drogach publicznych, ustala się dla istniejących dróg gminnych. Dodatkowo Sąd podziela także argumenty Wojewody, iż na podstawie załącznika nr 1 do skarżonej uchwały nie można ustalić przebiegu dróg w niej określonych. Przedstawione załączniki mapowe, które w mniemaniu Wójta Gminy są dalszymi załącznikami do uchwały, nie mogą w ocenie Sądu, być uznane za załączniki do przedmiotowej uchwały, a to z powodu braku ich publikacji wraz z uchwałą w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Tym samym załączniki mapowe nie mogą być uznane, wbrew twierdzeniu Wójta Gminy W., za integralną części przedmiotowej uchwały, a co w konsekwencji oznacza, iż nie mogą służyć do określenia przebiegu dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych wskazanych w uchwale nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...]. W ocenie Sądu brak opublikowania załączników mapowych do przedmiotowej uchwały trudno traktować jako wadę wyłącznie o charakterze technicznym, skoro w istocie organ wykonujący uchwałę czyli Wójt Gminy W., a nie organ ustawowo właściwy czyli Rada Gminy miałby w przypadku jakichkolwiek wątpliwości decydować o dokładnym przebiegu poszczególnych dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych. Skoro w opublikowanej uchwale wskazuje się jedynie nazwę ulicy (drogi) i jej numer geodezyjny dla poszczególnych miejscowości to nie można w ocenie Sądu jednoznacznie ustalić przebiegu dróg określonych w przedmiotowej uchwale. Wskazane przez Wójta załączniki mapowe wobec braku ich publikacji mają jedynie charakter informacyjny, natomiast opisany w załączniku nr 1 przebieg dróg jest mało czytelny i zbyt ogólny, aby można było wykluczyć ewentualne spory i wątpliwości. Prowadziłoby to do sytuacji, w której Wójt jako wykonujący uchwałę arbitralnie decyduje o jej treści, a co należy potraktować jako naruszenie prawa materialnego polegające na nieuprawnionym delegowaniu na Wójta ustawowych kompetencji Rady Gminy. Sąd stwierdza, iż już z przedłożonych akt sprawy wynika, że załącznik nr 1 nie jest wolny od pomyłek, co wynika z pisma Wójta do Wojewody [...] z dnia [...] w zakresie błędnego oznaczenia działki drogowej w miejscowości W. w pkt. 13.

16 Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności należy uznać, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, narusza bowiem przepis art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 i art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zachodzą zatem przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Od podjęcia przedmiotowej uchwały upłynął już wprawdzie okres dłuższy niż okres 1 roku przewidziany w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niemniej jednak przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem w niniejszej sprawie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym, co umożliwia stwierdzenie nieważności uchwały pomimo upływu rocznego terminu od dnia jej podjęcia. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekł jak w sentencji.