Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lipca 2023 r., II SA/Gl 696/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lipca 2023 r., II SA/Gl 696/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 23 lutego 2023 r. nr GKII.7221.10.2023 w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Starosta [...] decyzją z dnia 12 grudnia 2022 roku, Nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 775 z późn. zmianami – dalej k.p.a.), art. 7d pkt 1 lit. a /tiret pierwszy/ i art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm. – dalej p.g.k.), po rozpatrzeniu sprawy G. W. (dalej: strona, skarżąca) orzekł o odrzuceniu zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym opracowanym w latach 2021 - 2022 w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu J. w jednostce ewidencyjnej R., dotyczących nienaniesienia istniejących dróg koniecznych.

3 W uzasadnieniu podano m. in., że na terenie Powiatu [...] od lipca 2021 r. do kwietnia 2022 r. prowadzone były prace modernizacyjne, których celem było dostosowanie istniejących danych ewidencyjnych do wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 1034 ze zm. – obecnie akt archiwalny) oraz uzupełnienie danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych, zgodnie z wymogami rozporządzenia. Celem modernizacji jw. było przede wszystkim założenie mapy numerycznej na podstawie dokumentów znajdujących się w zasobie. Na mapie ewidencyjnej zostały ujawnione tylko te drogi, które stanowiły odrębne działki ewidencyjne. Zarówno wykonawca prac modernizacyjnych, jak i organ ewidencyjny, bez dokumentacji stanowiącej podstawę aktualizacji ewidencji gruntów, nie może tworzyć nowych stanów prawnych, które należą do kompetencji sądów lub innych organów orzekających.

4 Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona, zaskarżając ją w całości. Zarzucono, że jako właścicielka działek powinna mieć dojazd do każdej z nich. Brak ujawnienia tych dróg w ewidencji pozbawia ją możliwości dojazdu, a tym samym narusza prawa obywatelskie i własnościowe. Nieujawnienie dróg jest wadą ewidencji gruntów i budynków. Organ wielokrotnie podważał fakt, iż odwołująca jest stroną w powyższej sprawie, pomimo tego, że przedstawiła podstawy prawne.

5 Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach (dalej WINGiK) decyzją z dnia 23 lutego 2023 r., znak GKII.7221.10.2023, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

6 W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotem zarzutów (jak również uwag), są dane zmodyfikowane w ramach przeprowadzonej modernizacji. W art. 24a ust. 9 p.g.k. chodzi o operat, o którym mowa w ust. 8, czyli operat powstały w toku postępowania mającego na celu modernizację ewidencji. Tryb zgłaszania zarzutów dotyczy zatem tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag oraz zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe. Skarżąca domaga się ujawnienia dróg "półrolkowych" i "między-półrolkowych", co wynikać ma z zaszłości historycznych. Przede wszystkim są to pojęcia nieistniejące w obecnym stanie prawnym. Można domniemywać, że obecnie odpowiadającą im instytucją prawną jest służebność gruntowa. Zawartość ewidencji gruntów i budynków określona została w art. 20 p.g.k. i zgodnie z tym przepisem służebności drogowe (drogi konieczne) nie stanowią treści ewidencji. W takim stanie prawnym nie można więc skutecznie żądać naniesienia na mapę ewidencyjną treści, które nie zostały przewidziane do naniesienia.

7 Skargę na decyzję administracyjną WINGiK złożyła ww. skarżąca, zaskarżając ją w całości. Podała m. in., że modernizacja została przeprowadzona w sposób naruszający jej własność. Materiał dowodowy był wadliwy. Pomiary dotyczące majątku jej spadkodawców podpisała inna osoba. Doszło do poświadczenia nieprawdy. Brak ujawnienia ww. dróg w ewidencji narusza prawa obywatelskie i własnościowe skarżącej. Urząd nie odnosi się do meritum sprawy. Nie mogła wykonać kopii dokumentacji. Pozbawiono ją dostępu do niej.

8 W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie. Podano, że organy działały na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcia znajdują umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

11 W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

12 Modernizacja ewidencji jest definiowana jako zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych, podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych, zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków (E. Stefańska, Komentarz do art. 24a p.g.k., LEX-el., teza 1).

13 W świetle art. 24a ust. 1 p.g.k. starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych.

14 Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (art. 24a ust. 6 p.g.k.). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa (ust. 8). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10).

15 Celem modernizacji w niniejszym przypadku było założenie mapy ewidencyjnej cyfrowej, uzupełnienie ewidencji gruntów o dane budynkowe oraz zaktualizowanie użytków, w szczególności na działkach zabudowanych. Wykonawcy mieli za zadanie wykorzystać wszelką zgromadzoną dokumentację geodezyjną, w tym operat techniczny pomiaru wsi z przełomu lat 80. i 90. XX w. (zob. pismo Starosty z 17 marca 2022 r.).

16 Organ odwoławczy nie mógł zatem podzielić zarzutów skarżącej. W art. 24a ust. 9 p.g.k. chodzi o operat, o którym mowa w ust. 8. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że tryb zgłaszania zarzutów dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., I OSK 1062/11).

17 Z kolei służebność drogi koniecznej znajduje/może znaleźć swoje odzwierciedlenie we właściwym rejestrze, jakim są księgi wieczyste (por. §42 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów; Dz. U. Nr 102, poz. 1122 z późn. zm.). Stąd całkowicie zbędne, a wręcz niemożliwe prawnie, jest dokonywanie wpisu tego ograniczonego prawa rzeczowego do ewidencji gruntów i budynków (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 marca 2022 r., III SA/Po 1472/21). Artykuł 20 p.g.k. zawiera katalog zamknięty informacji, które obejmuje ewidencja gruntów i budynków. Brak jest tam odniesienia do służebności gruntowych, w tym do służebności drogi koniecznej.

18 Materiał dowodowy z powyższych względów był wystarczający do wydania decyzji i nie wymagał uzupełnienia.

19 Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów.

20 Skarżąca nie może oczekiwać od organu i od Sądu, że w niniejszym postępowaniu, w którym nie biorą udziału inne osoby zainteresowane, zostaną wiążąco rozstrzygnięte kwestie sporne dotyczące np. służebności drogowych. Naruszałoby to prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich. Skarżąca ma możliwość przeprowadzenia odpowiedniego postępowania z ich udziałem przed sądem powszechnym, np. w zakresie wpisu służebności do księgi wieczystej, ewentualnie stwierdzenia zasiedzenia służebności (w zależności od sytuacji faktycznej), jeśli tylko je zainicjuje.

21 Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym (w tym poprzez uniemożliwienie dostępu do części dokumentacji) koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (zob. art. 10 §1 k.p.a. oraz wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r., III OSK 6816/21). Skarżąca żadnych takich okoliczności nie wykazała.

22 Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 10 §1, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 24a ust. 1 – 10 p.g.k., ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

23 Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

24 Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.