Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 września 2017 r., II SA/Gl 678/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 września 2017 r., II SA/Gl 678/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyboru sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej w zakresie zadań własnych gminy oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miasta P. podjęła uchwałę w sprawie wyboru prowadzenia gospodarki komunalnej w zakresie zadań własnych gminy. Podstawą jej podjęcia były art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 7 ust. 1,2,3,12 i 15 ustawy z dnia 8 maca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.). Uchwała ta została przesłana organowi nadzoru dnia [...] Wojewoda [...] pismem z dnia [...] r. zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego a rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. stwierdził nieważność powyższej uchwały w zakresie § 1 pkt 5 jako niezgodnej z art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 21 ust. 1 w związku z art. 13b ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych. Na mocy zakwestionowanego przepisu Rada Gminy powierzyła wykonywanie zadań w zakresie letniego i zimowego utrzymywania gminnych dróg, ulic i placów Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji. W ocenie organu nadzoru takie obowiązki może realizować tylko zarządca drogi (w odniesieniu do dróg publicznych).

3 Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła Gmina P. W jej ocenie w sprawie doszło do naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 21 ust. 1 w związku z art. 13b ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżącej Rada Miejska w P. była władna przekazać wyżej wskazane zadania gminnej spółce komunalnej. Powołała się przy tym między innymi na wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r. (sygn. II OSK 213/14), gdzie Sąd wprost taką możliwość dopuścił.

4 W ocenie skarżącej Gminy nie była ona obligowana do stosowania przy podejmowaniu spornej uchwały przepisów ustawy o drogach publicznych. W świetle art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jednostka samorządowa jest uprawniona do tworzenia jednostek organizacyjnych w celu realizacji swych zadań. Dlatego też spółce komunalnej zostały powierzone zadania w zakresie utrzymania gminnych dróg ulic i mostów.

5 W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał swe stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

7 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

8 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt.

9 Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem. W konsekwencji rozstrzygnięciu nadzorczemu będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym stwierdził nieważność uchwały, jeśli uchwała ta nie pozostawała w sprzeczności z prawem, rozumianej jako jego istotne naruszenie.

10 Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały Rady Miasta w P., w sprawie powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w P. wykonywania zadań własnych między innymi w zakresie "letniego i zimowego utrzymywania gminnych dróg, ulic i placów.

11 Realizacja wyżej wskazanych zadań jest obowiązkiem zarządcy drogi, czyli w analizowanym przypadku Burmistrza Miasta P.. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) "organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi". Jednocześnie ust. 2 pkt 4 tego artykułu "zarządcami [...] są dla dróg [...] gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).

12 W świetle art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289) "Obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi. Do obowiązków zarządu drogi należy także:

13 1) zbieranie i pozbywanie się odpadów zgromadzonych w pojemnikach do tego przeznaczonych i utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;

14 2) pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej;

15 3) uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku".

16 Jak trafnie wskazał organ nadzoru, zakres powyższych działań mieści się w pojęciu utrzymania drogi (w świetle art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych), którym jest "wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej".

17 Przedstawione rozważania pozwalają na stwierdzenie, że wykonywanie zadań w zakresie letniego i zimowego utrzymywania gminnych dróg i ulic należy do organu wykonawczego gminy. Sąd nie jest w stanie dokonać jednoznacznych ustaleń co do statusu placów, gdyż mogą one podlegać różnym reżymom prawnym.

18 Jak wyżej wskazano, w świetle art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obowiązek realizacji zadań min. w zakresie utrzymania dróg zawsze spoczywa na zarządcy drogi. Może on jednak realizować te obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi (art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Przy czym zarządcą (zobowiązanym do wykonywania zadań) zawsze pozostaje organ wskazany w art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Trafnie to ujął NSA w wyroku z dnia 2 października 2015 r. (sygn. II OSK 374/14 – za www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzając, iż "zarząd drogi nie jest organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjną powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi".

19 W kontekście powyższych rozważań można stwierdzić, iż organ nadzoru trafnie przyjął w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż Rada Miasta P. nie była uprawniona do powierzenia zadań w zakresie letniego i zimowego utrzymywania gminnych dróg, ulic i placów Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji. Zdanie to może realizować tylko Burmistrz Miasta P., ewentualnie przy pomocy zarządu drogi, który to jednak w P. nie został powołany.

20 W ocenie Sądu podjęcie uchwały przez Radę Miasta w P. w przedmiocie wykonywania zadań w zakresie letniego i zimowego utrzymywania gminnych dróg, ulic i placów wynikło z pewnego niezrozumienia obowiązujących przepisów. Oczywistym jest, że obowiązki w zakresie utrzymania czystości, czy też jej przejezdności nie mogą być wykonywane przez zarządcę (tu Burmistrza P.) osobiście. Szczegółowe czynności w tym zakresie wykonują, w ramach odpowiednich umów inne podmioty. Nic nie stoi na przeszkodzie by była spółka komunalna. W sposób jasny wskazał to tutejszy Sąd w wyroku z dnia 24 kwietnia 2017 r. (II SA/Gl 139/17). Należy jednak wyraźnie odróżnić podjęcie uchwały w trybie art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, od uchwały (innych działań) umożliwiających gminnym jednostkom organizacyjnym gminy (lub innym podmiotom) realizację zadań zleconych im przez zarządcę drogi.

21 Biorąc pod uwagę powyższe skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, w związku z czym na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.