Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2018 r., II SA/Gl 601/18
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2018 r., II SA/Gl 601/18
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania biegłego w celu wydania ekspertyzy dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
2 Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm., zwanej też dalej ustawą lub u.s.g) Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] r. w sprawie powołania biegłego niezależnego urbanisty w celu wydania ekspertyzy o sporządzonym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. w całości – jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 15 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 60 tej ustawy w związku z art. 233 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o finansach publicznych).
3 W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że na sesji w dniu [...] r. Rada Gminy N. podjęła uchwałę w sprawie powołania biegłego niezależnego urbanisty w celu wydania ekspertyzy o sporządzonym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. (§ 1 uchwały). Ponadto w przedmiotowej uchwale określono warunki, jakie powinien spełniać powołany biegły (§ 2 uchwały), powołano 3-osobową komisję i upoważniono ją do wyboru biegłego niezależnego urbanisty oraz do współpracy i nadzoru nad postępem prac biegłego urbanisty (§ 3 uchwały). Zgodnie zaś z treścią § 4 uchwały upoważniono Wójta do udzielenia wszelkich niezbędnych informacji i udostępniania dokumentów biegłemu urbaniście w celu wydania ekspertyzy. Z kolei w § 5 uchwały Rada uchwaliła, iż wynagrodzenie przysługujące biegłemu obciąży budżet Gminy N.
4 Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała narusza przepisy prawa.
5 Jako podstawę prawną do jej podjęcia Rada wskazała art. 15 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 15 ust. 1 tej ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem art. 12 organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, a art 15 ust. 2 wskazuje, że jeżeli siedziba rady gminy znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy, rada nosi nazwę rady miejskiej. Zaś zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy do wyłącznej właściwości rady należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
6 Wskazane przepisy nie dają zatem kompetencji Radzie Gminy N. do podjęcia zakwestionowanej uchwały.
7 Mając na uwadze konstytucyjną zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa należy uznać, że nałożenie konkretnego obowiązku na Wójta Gminy mocą § 4 uchwały Rady Gminy, przy braku kompetencji do stanowienia przez radę w tej materii, jest istotnym naruszeniem prawa.
8 Określona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu wymaga, by decyzja podjęta przez dany organ – w tym wypadku uchwała rady gminy – odpowiadała wymogom legalności, Rada musi więc posiadać ustawowo określoną kompetencję do działania w danym zakresie, a treść jej postanowienia musi być zgodna z odpowiednimi normami prawa materialnego zawartego w ustawie. Stanowisko takie znajduje umocowanie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, np. wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 739/09, w którym Sąd stwierdził, że "skoro brak jest przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do wydania przez radę gminy uchwały, tym samym nastąpiło naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu".
9 Brak normy ustawowej konkretnie i wprost upoważniającej radę gminy do określonego działania – w tym przypadku do powołania biegłego niezależnego urbanisty w celu wydania ekspertyzy (...) – prowadzi do konstatacji, że w tej sferze Rada Gminy N. działała bez umocowania prawnego, ponieważ nie istnieją regulacje prawne mogące stanowić podstawę do podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Regulacja zawarta w § 5 uchwały wskazująca, iż wynagrodzenie przysługujące powołanemu biegłemu niezależnemu urbaniście za wydanie ekspertyzy obciąży budżet Gminy N., stanowi istotne naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jak również ustawy o finansach publicznych. Zgodnie bowiem z treścią art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lun nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Art. 60 ust. 1 tej ustawy określa, iż za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt. Wójtowi przysługuje wyłączne prawo: 1) zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, 2) emitowania papierów wartościowych, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, 3) dokonywania wydatków budżetowych, 4) zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy, 5) dysponowania rezerwami budżetu gminy, 6) blokowania środków budżetowych, w przypadkach określonych ustawą (art. 60 ust. 2 ww ustawy). Natomiast stosownie do treści art. 233 ustawy o finansach publicznych inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej lub o zmianę uchwały budżetowej – przysługuje wyłącznie wójtowi.
10 W świetle tych przepisów Rada Gminy N. nie posiada kompetencji do decydowania o obciążeniu budżetu gminy w zakresie dotyczącym wynagrodzenia biegłego urbanisty.
11 W ocenie organu nadzoru opisane uchybienia w przedmiotowej uchwale należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
12 W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie Rada Gminy N. wniosła o jego uchylenie w całości jako podjętego z rażącym naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 7 w zw. z art. 233 ustawy o finansach publicznych, poprzez nienależyte zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że objęta rozstrzygnięciem uchwała Rady Gminy N. jest sprzeczna z prawem.
13 W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że przedmiotową uchwałę podjęto z powodu licznych sygnałów, skarg i wniosków kierowanych do gminy oraz Rady Gminy N. dotyczących licznych błędów oraz rażących naruszeń prawa przy opracowaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. Projekt studium był dwukrotnie przedkładany do publicznego wglądu, mieszkańcy gminy oraz osoby zainteresowane składały zastrzeżenia do wyłożonego projektu. Znaczna część tych uwag nie została rozpatrzona a odpowiedzi na zgłaszane zastrzeżenia są nieprecyzyjne oraz sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Przykładem może być zmiana przekwalifikowania wszystkich gruntów rolnych o symbolu R na grunty R1 grunty orne poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą bez wiedzy i zgody właścicieli gruntów. Część opisowa nie jest zgodna z częścią graficzną, część opisowa studium mnie określa skutków finansowych uchwalenia tego studium.
14 Uchwalenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. ma ogromny wpływ na rozwój Gminy oraz kierunki rozwoju Gminy. Decyzja o uchwaleniu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego musi być zgodna z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, 1566, zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i uwzględniać wszystkie założenia określone w art. 1 oraz 2 wyżej wymienionej ustawy. Uchwalenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. jest przedsięwzięciem długotrwałym i długoterminowym w swych skutkach i musi być uchwalone z poszanowaniem przepisów prawa. Rada Gminy przy uchwaleniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. musi posiadać pełną wiedzę czy studium nie narusza prawa własności i nie jest sprzeczne z uchwałą nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] r. o ochronie Parku Krajobrazowego [...]. Teren gminy w znacznej części leży w granicach Parku Krajobrazowego [...] oraz objęty jest obszarem natura 2000 ze względu na walory kulturowo przyrodnicze.
15 W konsekwencji uchwała została podjęta celem drożenia czynności kontrolnych sporządzonego studium. Rada Gminy musi się bowiem opierać na wiedzy i doświadczeniu biegłych z różnych dziedzin, w tym z dziedziny urbanistyki.
16 Zdaniem Rady zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie narusza wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu, gdyż Rada Gminy posiada wynikające z art. 15 ustawy o samorządzie gminnym kompetencje stanowiące i kontrolne w sprawie. Przedmiot i zakres czynności kontrolnych w odniesieniu do tej uchwały został wskazany przez powołanie w jej podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy.
17 Przedmiotowa uchwała nie narusza też przepisów art. 18 ust. 2 pkt 4, oraz art. 60 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g w związku z art. 233 ustawy z dnia 27 sierpnia o finansach publicznych, gdyż nie zmienia uchwały budżetowej. Kompetencje Rady Gminy do wskazania obciążenia określonego w § 5 uchwały nadaje jej art. 231 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Zmiana kwot wydatków na realizację przedsięwzięć może bowiem nastąpić w wyniku podjęcia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zmieniającej zakres wykonywania lub wstrzymującej wykonywanie przedsięwzięcia. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. jest przedsięwzięciem długotrwałym i długoterminowym i musi być uchwalone z zachowaniem przepisów prawa.
18 Zdaniem skarżącej Rady zapis w § 5 uchwały nie nakazuje zmiany budżetu gminy i nie odbiera kompetencji Wójtowi Gminy określonych w art. 60 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
19 W konsekwencji Rada stwierdziła, że posiada kompetencje do decydowania o obciążeniu budżetu gminy w zakresie dotyczącym wynagrodzenia biegłego urbanisty opisanego w § 5 uchwały.
20 W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym.
21 Dodatkowo stwierdził, że podane w skardze intencje podjęcia zakwestionowanej uchwały nie podlegają ocenie organu nadzoru i nie mogły być brane przez ten organ pod uwagę. Uchwała była bowiem kontrolowana pod względem legalności a nie celowości jej podjęcia. Z art. 7 Konstytucji RP wynika zakaz domniemywania kompetencji organów. Organ musi zatem wskazać konkretną normę upoważniającą go do działania w konkretnej formie i przedmiocie. Podniósł też Wojewoda, że jeden z członków Komisji, powołanej zgodnie z § 3 objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały, nie jest członkiem skarżącej Rady Gminy co narusza treść art. 21 ust. 1 u.s.g.
22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
23 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 u.s.g.
24 Należy bowiem podzielić stanowisko Wojewody, że powołane w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały przepisy nie dają w świetle wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu, podstawy do jej podjęcia w przedmiocie uregulowanych w niej materii. Stanowisko organu nadzoru w tym względzie zostało w rozstrzygnięciu nadzorczym należycie i w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnione. Zdaniem Sądu zasługuje ono na akceptację. Powołany w uchwale art. 15 u.s.g. ma ustrojowy charakter i nie może stanowić podstawy do uregulowania objętej uchwałą materii. Podstawy takiej nie mógł też stanowić art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. w sytuacji, gdy przedmiotu uchwały nie stanowiła materia jaka zgodnie z treścią art. 10 i art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi treść uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
25 Trafnie podniesiono w tym względzie w odpowiedzi na skargę, że podane w skardze motywy podjęcia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały nie mają normatywnego odniesienia i w konsekwencji nie mogły być przez ten organ uwzględnione, przy ocenie legalności uchwały.
26 Gdy zaś chodzi o skutki finansowe zakwestionowanej uchwały dla budżetu Gminy N. to w pierwszej kolejności należy mieć na uwadze treść art. 13 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym koszty sporządzenia studium obciążają budżet gminy. Nie ma zatem potrzeby regulowania tej materii w odrębnej uchwale rady gminy w przypadku, gdyby w toku uchwalania studium zaszła potrzeba poniesienia kosztów związanych z dokonaniem przez biegłego oceny opracowanego w toku tego postępowania planistycznego projektu studium. Niewątpliwie bowiem koszty z tym związane należałoby zaliczyć do kosztów sporządzenia studium o jakich mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby zaś w związku z koniecznością poniesienia tego wydatku zachodziła potrzeba zmiany uchwały budżetowej to zgodnie z treścią art. 233 ustawy o finansach publicznych i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. inicjatywa w tym względzie przysługuje Wójtowi. Powinno to przy tym nastąpić w drodze odrębnej uchwały w tym przedmiocie.
27 Zasadnie podniesiono też w odpowiedzi na skargę, że treść § 2 objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały została podjęta z naruszeniem treści art. 21 ust. 1 u.s.g., w sytuacji gdy na jednego z członków komisji została powołana osoba nie będąca radnym.
28 Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).
29 mr