Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2006 r., II SA/Gl 358/06

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2006 r., II SA/Gl 358/06

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy w T. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 pkt 8,9,10,15 i 16; § 7 pkt 2; § 8 pkt 1; § 9 pkt 1; § 9 pkt 2 w zakresie słów "o którym mowa w ust. 1" ; § 13; § 14 pkt 1; § 15; § 16 pkt 1; § 17 pkt 2; § 22 pkt 2 i pkt 3 d oraz § 33 2. w pozostałym zakresie oddala skargę

Uzasadnienie

2 Uchwałą nr [...] z dnia [...] roku podjętą na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm., obecnie Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 848, zwanej dalej ustawą lub ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r.) Rada Gminy w T. uchwaliła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy T., zwany dalej regulaminem.

3 W skardze do Sądu Administracyjnego z dnia [...] roku, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Ś. domagał się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały, w części określonej w:

4 - § 3 oraz § 5 ust. 11-15, jako sprzecznej z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.,

5 - § 4 ust. 8, jako sprzecznej z art. 15 ust. 1 ustawy,

6 - § 4 ust. 9 i 10, jako sprzecznej z art. 15 ust. 3 ustawy,

7 - § 4 ust. 15 i 16, jako sprzecznej z art. 7 ustawy,

8 - § 7 ust. 2, jako sprzecznej z art. 6 ust. 4 ustawy,

9 - § 8 ust. 1, jako sprzecznej z art. 6 ust. 3 pkt 3 i pkt 3a ustawy,

10 - § 9 ust. 1 i 2, jako sprzecznej z art. 6 ust. 6 ustawy,

11 - § 13, jako sprzecznej z art. 26 ust. 1 ustawy,

12 - § 14 ust. 1, jako sprzecznej z art. 27 ust. 1 ustawy,

13 - § 15 ust. 1, jako sprzecznej z art. 27 ust. 4 ustawy,

14 - § 15 ust. 2, jako sprzecznej z art. 27 ust. 5 ustawy,

15 - § 16 ust. 1, jako sprzecznej z art. 27 ust. 6 ustawy,

16 - § 17 ust. 2, jako sprzecznej z § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257, zwanego dalej rozporządzeniem),

17 - § 22 ust. 2 i ust. 3 lit. d, jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP,

18 - § 33, jako sprzecznej z art. 22 ustawy,

19 Uzasadniając to żądanie stwierdził, że zaskarżona uchwała stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia, zobowiązującego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków określającego prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Między innymi powinien on określać prawa i obowiązki o jakich mówi w art. 19 ust. 2 ustawy. Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w takiej uchwale norm zobowiązuje organ uchwałodawczy do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika zdaniem Wojewody niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, która polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. W tym względzie powołał się organ nadzoru na stanowiska prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w bliżej określonych w skardze wyrokach.

20 W konsekwencji zdaniem Wojewody Ś. za sprzeczne z prawem należy uznać wskazane w petitum skargi te zapisy regulaminu, które określają prawa i obowiązki wynikające z konkretnych zapisów ustawy lub rozporządzenia oraz powtarzają względnie modyfikują zapisy ustawy (§ 4 ust. 8, 9, 10, 15 i 16; § 7 ust. 2; § 8 ust. 1; § 9 ust. 1 i 2; § 13, § 14 ust. 1; § 15; § 16 ust. 1; § 17 ust. 2; § 33).

21 Ponadto zdaniem Wojewody norma upoważniająca do wydania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie stanowi podstawy do określenia zakazów dla odbiorcy, a także odesłania do umowy w zakresie minimalnej ilości wody oraz celu jej poboru, co czynią zapisy § 5 ust. 11-15 oraz § 3 sprzecznymi z prawem. W przypadku aktów prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowej stanowi bowiem zdaniem skarżącego istotne naruszenie prawa. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych i w tych działaniach nie może tego upoważniania zawężać i przekraczać. Wydając akty będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) musi respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu.

22 Organ nadzoru wskazał także, że naruszono zasadę poprawnego prawotwórstwa, jawności i jasności prawa (art. 2 Konstytucji RP), a to wobec niejasno określonego okresu ważności warunków przyłączenia do sieci (§ 22 ust. 2 w zw. z ust. 3 lit. d regulaminu).

23 Wojewoda podkreślił, że samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie wyklucza jej podporządkowaniu prawu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że organy, o których mowa, mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia.

24 W odpowiedzi na skargę Rada Gminy T. wniosła o jej oddalenie wskazując, że kwestionowane przez Wojewodę zapisy zaskarżonej uchwały nie pozostają wbrew twierdzeniom skargi w sprzeczności z prawem.

25 W szczególności wskazano, że część zapisów wprowadzono celem przejrzystości i spójności regulaminu, z którego korzystać mają normalni ludzie, a nie prawnicy. Uchwalony regulamin powinien regulować w sposób przejrzysty i jasny dla mieszkańców gminy zasady zaopatrzenia w wodę i gospodarki ściekami, a nie powodować by mieszkańcy zmuszeni byli do studiowania przepisów ustawy i różnych rozporządzeń, do czego zmierza skarga organu nadzoru. Dalej stwierdzono, iż regulamin nie jest jednoznaczny z przepisami wykonawczymi lecz ma charakter regulaminu, o którym mowa w art. 584 § 1 Kodeksu cywilnego z uwzględnieniem art. 585 § 2 tego kodeksu.

26 Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 roku pełnomocnik Wojewody ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę w zakresie, w jakim mowa w niej o przejrzystości dla odbiorców wskazał, że Gmina dysponuje innymi instrumentami, które pozwalają na przekazanie informacji jej mieszkańcom o obowiązujących przepisach prawa.

27 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

28 Skarga zasługuje na uwzględnienie w znacznej części i to z przyczyn bezpośrednio w niej wskazanych.

29 Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewiduje, że rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, zwany regulaminem, obowiązujący na obszarze gminy. Artykuł 19 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Regulamin jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Z uwagi na imperatywny charakter przepisu kompetencyjnego, organ stanowiący gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu nie może pominąć żadnego z elementów tego regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach – uznanych przez ustawodawcę – za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.

30 Oznacza to, że Rada Gminy T., podejmując zaskarżoną uchwałę, zobowiązana była z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy elementów, a z drugiej nie była uprawniona do zamieszczenia w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym, niezgodnych z tą ustawą lub stanowiących powtórzenie przepisów ustawy i innych aktów prawa.

31 I tak unormowania zawarte w § 4 pkt 8, 9, 10, 15 i 16 uchwały określają prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wynikające z treści samej ustawy, tj. z jej art. 15 ust. 1 i 3 oraz art. 7 i dlatego nie było dopuszczalne ich powtarzanie w regulaminie. Podobnie unormowanie zawarte w § 7 pkt 2 uchwały wynika z treści ustawy, a mianowicie z jej art. 6 ust. 4. Z kolei unormowanie § 8 pkt 1 uchwały stanowi w istocie powtórzenie przepisu art. 6 ust. 3 pkt 3 i 3a ustawy. Zgodzić się przyjdzie ponadto, że zapisy § 13, § 14 pkt 1, § 15, § 16 pkt 1 i § 33 stanowią powtórzenie bądź też modyfikację odpowiednio art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 1, 4, 5 i 6, art. 22 ustawy. Zasadnie zarzucono też w skardze, że treść § 17 pkt 2 uchwały stanowi powtórzenie materii uregulowanej w treści § 17 ust. 2 rozporządzenia. Również § 9 pkt 1 reguluje materię określoną szczegółowo w ustawie (art. 6 ust. 6), zaś konsekwencją tej sprzeczności była konieczność wyeliminowania również § 9 pkt 2 regulaminu w zakresie słów "o którym mowa w ust. 1".

32 W ocenie Sądu za sprzeczne z prawem uznać należy zapisy § 22 regulaminu w zakresie, w jakim odnoszą się one do terminów warunków przyłączenia (§ 22 pkt 2 i § 22 pkt 3 lit d). Słusznie bowiem zauważa w skardze organ nadzoru, że takie sformułowanie nie pozwala w sposób jasny i precyzyjny na ustalenie terminu ważności tych warunków - czy są to 3 lata, czy też inny okres wynikający z samej ich treści.

33 W przedstawionym wyżej zakresie unormowania zaskarżonej uchwały należało zatem uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Akty prawa miejscowego, do których niewątpliwie należy zaliczyć zaskarżoną uchwałę, mogą być bowiem stanowione jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jak już zaznaczono na wstępie akty te nie mogą modyfikować treści przepisów powszechnie obowiązujących, czyli w konsekwencji ich zmieniać. Z przyczyn wskazanych w skardze oraz w powołanych w niej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, których tezy Sąd w pełni podziela, za sprzeczne z prawem należy też uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego unormowań zawartych już w innych obowiązujących aktach normatywnych tj. w ustawach i wydanych na ich podstawie rozporządzeniach. Trudno bowiem przyjąć, że takie powtórzenia stanowią realizację delegacji ustawowej skoro na jej podstawie powinno dojść do prawnego uregulowania "materii" nieuregulowanej obowiązującymi już przepisami a nie do powtórzenia czy też modyfikowania uregulowań już istniejących. Trafne jest też stanowisko Wojewody sformułowane z powołaniem się na wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. II SA/Wr 1179/98 (OSS 2000/1/17), że powtórzony przepis (powielone uregulowanie tej samej kwestii) może być interpretowany przez przeciętnego odbiorcę jako przepis prawa miejscowego, co może prowadzić do niejasności oraz do częściowego wypaczenia intencji prawodawcy.

34 Wobec powyższego w przedstawionym wyżej zakresie należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały (jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa) na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej części Sąd nie wstrzymał wykonania zaskarżonej uchwały, gdyż jako akt prawa miejscowego przedmiotowe postanowienia weszły w życie (por. uchwałę 7 sędziów NSA z 15 maja 2000 r., OPS 1/00 (ONSA 2000, nr 4).

35 Nie zasługuje natomiast zdaniem Sądu na uwzględnienie skarga w części kwestionującej legalność § 5 pkt 11-15 oraz § 3 zaskarżonej uchwały. Kwestionowane bowiem zapisy § 5 nie stanowią wbrew twierdzeniom skarżącego wprowadzenia dla odbiorcy zakazów ponad normę upoważniającą do wydania regulaminu. W ocenie Sądu są to normy określające skonkretyzowane obowiązki odbiorców polegające na powstrzymaniu się od określonych działań. W takim rozumieniu zapisy te mieszczą się w pojęciu "określenia obowiązków odbiorców usług", o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy. Z kolei użyte w § 3 regulaminu sformułowanie "minimalną ilość dostarczanej wody oraz cel jej poboru określa umowa zawierana przez przedsiębiorstwo z odbiorcą" nie może być rozumiane jako odesłanie do umowy w zakresie, w jakim winno być to uregulowane w regulaminie. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy regulamin winien m.in. określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, a to pojęcie nie jest w ocenie Sądu tożsame z określeniem minimalnej ilości dostarczanej wody oraz celem jej poboru i mieści się w granicach delegacji określonej w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy (warunki umów).

36 W części kwestionującej legalność § 5 pkt 11-15 oraz § 3 zaskarżonej uchwały skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

37 Wyjaśnić przyjdzie jeszcze w kwestii oznaczenia poszczególnych zapisów regulaminu, że Sąd wobec rozbieżności w tej materii wynikających z treści skargi przyjął dla porządku, iż jednostki poszczególnych paragrafów regulaminu oznaczone liczbowo są punktami – nie zaś ustępami.