Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2005 r., II SA/Gl 284/04

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2005 r., II SA/Gl 284/04

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Ewa Krawczyk /spr./ Sędziowie WSA Iwona Bogucka Rafał Wolnik Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Gminy C. oraz J.K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o d d a l a s k a r g i

Uzasadnienie

2 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11.04.2002 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Ka 39/01, uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

3 Nieruchomość, której zwrotu odmówiono uchylonymi przez Sąd decyzjami, została wywłaszczona decyzją z dnia [...] wydaną przez Urząd Miejski w C. na rzecz Skarbu Państwa. Nieruchomość miała powierzchnię [...] m2, oznaczona była numerem [...], a wywłaszczenie nastąpiło pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" dla Spółdzielni A, zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym /decyzja z [...]/ za odszkodowaniem.

4 Na wniosek J.K. Kierownik Urzędu Rejonowego orzekł decyzją z dnia [...] o zwrocie działek nr [...] i nr [...] /powstałych z podziału działki nr [...]/ o łącznej powierzchni [...] m2.

5 Po wejściu w życie ustawy z dnia [...] o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543/ J.K. ponownie wystąpiła z żądaniem zwrotu działek [...], [...] i [...]. W toczącym się z tego wniosku postępowaniu J.K. sprecyzowała wniosek jako żądanie zwrotu części działek nr [...] i [...], położonych od strony ul. [...], wyłączając te części nieruchomości, na których znajduje się droga dojazdowa do nieruchomości oraz nie wyraziła zgody na zwrot części nieruchomości zabudowanej garażami z uwagi na brak środków na pokrycie związanych z tym kosztów.

6 Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta C. orzekł o odmowie zwrotu działek [...] i [...], a Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...], będącą przedmiotem kontroli NSA w sprawie przytoczonej na wstępie, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Oba organy administracyjne stanęły na stanowisku, że skoro z art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż strona, której służy roszczenie o zwrot nieruchomości zobowiązana jest do zwrotu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, odpowiednio zmniejszonego lub zwiększonego o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości ustalonej na dzień wywłaszczenia i na dzień zwrotu, to w sytuacji odmowy strony przyjęcia zwracanej nieruchomości wraz z garażami zasadne jest odmówienie zwrotu tej nieruchomości.

7 Uchylając powyższą decyzję wyrokiem wydanym w sprawie II SA/Ka 39/01, Sąd stwierdził, że jedynie brak ustawowych przesłanek z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może skutkować wydaniem decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości /jej części/. Natomiast określone przez J.K. warunki zwrotu nieruchomości /bez garaży/, o ile wniosku nie cofnięto, podlegać winny rozpatrzeniu w aspekcie zwiększenia przez sporną inwestycję wartości nieruchomości zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy. Należy więc – zdaniem składu orzekającego w sprawie II SA/Ka 39/01 – przede wszystkim uzupełnić postępowaniem w zakresie materialnoprawnych przesłanek zwrotu, określonych w rozdziale 6 Działu III ustawy, dokonać stosownych rozliczeń /art. 140 ustawy/, pouczyć skarżącą o możliwości złożenia wniosku w trybie art. 141 ustawy o rozłożeniu na raty należności, o której mowa w art. 140, a przede wszystkim zwrócić się do skarżącej o sprecyzowanie aktualnego stanowiska co do wniosku o zwrot części nieruchomości przez oświadczenie się czy wniosek ten podtrzymuje czy cofa.

8 Rozpoznający sprawę ponownie Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], nr działek [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2.

9 W uzasadnieniu podał, że zapoznał stronę z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym o możliwości złożenia wniosku w trybie art. 141 tej ustawy o rozłożeniu należności, o której mowa w art. 140 na raty.

10 J.K. mimo to, w wielu pismach potwierdziła, że żąda zwrotu nieruchomości bez garaży lub uzależniała cofnięcie wniosku od przyznania odszkodowania lub działki zamiennej. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że tak sprecyzowane żądanie czyni bezprzedmiotowym postępowanie o zwrot nieruchomości, a w związku z tym należało je umorzyć.

11 W odwołaniu od powyższej decyzji J.K. zarzuciła, iż działki objęte żądaniem zwrotu pozostawały niezabudowane przez [...] lat i dopiero po złożeniu przez nią wniosku rozpoczęto budowę garaży /[...]/, mimo jej sprzeciwu. W tej sytuacji – zdaniem odwołującej się – bezpodstawne jest żądanie zapłaty za zrealizowane garaże, skoro nieruchomość wywłaszczono na inny cel.

12 Wojewoda Ś. zaskarżoną decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

13 W motywach decyzji organ stwierdził, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa nastąpiło z naruszeniem tego przepisu. W sprawie brak jest przyczyn do umorzenia postępowania bowiem J.K. nigdy nie zrezygnowała z żądania zwrotu działek nr [...] i [...], ani nie wystąpiła do organu I instancji o umorzeniu wszczętego postępowania. Wprawdzie starania organu I instancji podjęte zgodnie z wyrokiem NSA z 11.04.2002 r. sygn. akt II SA/Ka 39/01, nie doprowadziły do sprecyzowania stanowiska przez odwołująca się, ale taka sytuacja nie daje podstaw do uznania przez organ orzekający postępowania o zwrot nieruchomości za bezprzedmiotową. Dlatego też organ I instancji powinien załatwić wniosek strony merytorycznie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku wydanym w sprawie II SA/Ka 39/01.

14 Skargę na decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli: Gmina C. i J.K.

15 Gmina C. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami Jak bowiem wynika z akt sprawy J.K. domaga się zwrotu nieruchomości, ale bez znajdujących się na niej garaży. Tak sprecyzowane żądanie jest niezgodne z treścią art. 139 ustawy z 21.8.1997 r., zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie w jakim znajdują się w dniu zwrotu. Nadto zdaniem skarżącej Gminy decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 75 kpa. W konkluzji skargi Gmina wniosła o jej uchylenie.

16 J.K. w skardze powtórzyła swoje dotychczasowe stanowisko, to jest zawarte w odwołaniu.

17 Organ odwoławczy wniósł o oddalenie obu skarg. Co do skargi Gminy C. podtrzymał swoje stanowisko o braku podstaw do umorzenia postępowania.

18 Odnośnie skargi J.K. wyjaśnił, że garaże znajdujące się na spornej nieruchomości są obiektami legalnymi, co wynika z decyzji [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Ś. z [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta C. z [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S.M. A pozwolenia na budowę garaży.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 W pierwszej kolejności pozostaje do rozważenia zagadnienie legitymacji czynnej Gminy C. do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, skoro w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji decyzję wydał Prezydent Miasta C. W punkcie wyjścia wskazać trzeba, że zagadnienie legitymacji skargowej jednostki samorządu terytorialnego, przede wszystkim gminy, doczekało się już stosunkowo bogatego orzecznictwa oraz licznych wypowiedzi w doktrynie prawa. Poglądy dotyczące legitymacji skargowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym pozostawały w ścisłym związku z ewolucją ustawodawstwa regulującego postępowanie sądowoadministracyjne, szczególnie zaś znaczenie w tym zakresie miały te rozwiązania normatywne, które wpływały na ustalenie kręgu stron tego postępowania. Zarówno w okresie obowiązywania wcześniejszych aktów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym, jak i na gruncie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej powoływanej jako ppsa/ wypowiadane były i są nadal prezentowane zróżnicowane poglądy, czy gminie przysługuje legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy jej organ wydał decyzję w pierwszej instancji.

21 Pierwszy z poglądów wyrażony został już w pierwszym okresie funkcjonowania nowej struktury ustrojowej państwa, zwłaszcza w orzecznictwie, które przyjęło, że bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, nie jest ona stroną postępowania administracyjnego w postępowaniu dotyczącym praw osoby trzeciej, w której decyzję wydał wójt tej gminy, a w związku z tym nie może również występować w charakterze strony skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym /por. w szczególności postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r. sygn. SA/Wr 990/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 7 ostatnio zaś wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. OSK 1017/04, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 marca 2005 r. sygn. I SA/Bk 43/05/. Zwolennicy tego poglądu uznają, iż gmina wydając poprzez swoje organy decyzje administracyjne, nie działa jako właściciel, lecz jako podmiot uprawniony do podejmowania tego typu aktów w imieniu państwa. Wskazują, że gmina uprawniona jest co prawda do wykonywania przysługujących jej uprawnień właścicielskich, jednakże funkcja ta musi ustąpić skoro pozostaje w konflikcie z kompetencją do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach osób pozostających poza systemem organów administracji publicznej. W roli tego organu nie ma bowiem miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega zaś równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji /por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 lipca 1993 r. sygn. III AZP 8/93, OSNAP 1994 r. nr 1, poz. 3, uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00, ONSA, 2001, nr 1, poz. 17/.

22 Stanowisko odmienne, uznające legitymację skargową gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakłada z kolei, że jedynie ta jednostka jako osoba prawna – jeżeli wykaże swój interes prawny do wniesienia skargi – jest podmiotem legitymowanym do występowania w tym postępowaniu, natomiast podmiotem tym nie jest organ tej jednostki. Fakt wydania przez ten organ decyzji administracyjnej w pierwszej instancji nie pozbawia zatem wspomnianej jednostki prawa do występowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze strony skarżącej /por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 1999 r. sygn. II SA/Ka 1623/97 i z dnia 8 listopada 1999 r. sygn. II SA/Ka 81/98, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. III RN 104/00, OSNAP 2002, nr 1, poz. 4, postanowienie SN z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. III RN 189/01, OSNAP 2002, nr 8, poz. 177/. Zwolennicy tego poglądu podkreślają, że jednostka samorządu terytorialnego będąca podmiotem praw i obowiązków przyznanych przepisami prawa materialnego, nie może utracić przymiotu strony postępowania tylko z tego powodu, że jej organ był w tym postępowaniu organem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty. Uznają przy tym, że pojęcie strony ma charakter materialnoprawny, nie jest zaś pojęciem procesowym, wobec czego o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania przesądzają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, nie zaś przepisy procesowe. Zwolennicy tej koncepcji wskazują na złożony status prawny wójta /burmistrza, prezydenta miasta/, występującego z jednej strony jako organ gminy upoważniony do reprezentowania gminy na zewnątrz /art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./, z drugiej strony zaś jako organ wydający decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 39 ust. 1 powołanej ustawy/. Podkreślają przy tym, że w sferze, w jakiej wójt wydaje decyzje administracyjne, działa w granicach własnych przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach interesu prawnego gminy /por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r. sygn. OSK 520/04 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2004 r. sygn. II SA/Ka 551/02/. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest kwestia wyłączenia się organu gminy od orzekania w sprawie, gdy gmina jest stroną postępowania administracyjnego, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 /ONSA 2003, nr 4, poz. 114/ w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

23 Do chwili obecnej orzecznictwo sądowe nie wypracowało jednolitego stanowiska w omawianej kwestii. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – opowiadając się za drugim z przedstawionych poglądów – uznaje legitymację skargową Gminy C., wszak Gmina ta jest właścicielem nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania i jest stroną postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie może być zatem pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że Prezydent Miasta – będący jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym – stał się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie z mocy wyraźnego przepisu kompetencyjnego, poza tym brak jest w ocenie Sądu w obowiązujących przepisach normy prawnej, która wyłączałaby taką legitymację.

24 Z merytorycznych powodów jednak żadna ze skarg nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa po uznaniu przez organ odwoławczy, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 kpa i nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych i prawnych w przedmiocie zgłaszanego żądania. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd organu odwoławczego co do braku podstaw do umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 105 § 1 kpa.

25 Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie w sprawie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracyjny zobowiązany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Powołany przepis nie stanowi samodzielnej podstawy do umorzenia postępowania lecz stosowany jest łącznie z przepisami prawa materialnego, wskazującymi na niedopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego. Orzekając o umorzeniu postępowania administracyjnego organ jest zobowiązany wskazać przyczynę umorzenia, mającą źródło w przepisach prawa. Oznacza to, że umorzenie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli organu orzekającego lecz od obiektywnie istniejącej bezprzedmiotowości, której wystąpienie organ musi stwierdzić i wykazać w decyzji o umorzeniu, wydanej na podstawie

26 art. 105 § 1 kpa.

27 W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że wobec niemożności uzyskania od J.K. jednoznacznie sprecyzowanego stanowiska w sprawie, przez które to stanowisko organ rozumiał oprócz żądania zwrotu, oświadczenie o zgodzie na zwrot nieruchomości wraz z garażami oraz o gotowości zwrotu otrzymanego odszkodowania wraz z kwotą, która zwiększyła wartość nieruchomości w związku z poczynionymi nakładami – postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe.

28 Stanowiska takiego Sąd nie może zaakceptować.

29 Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08,1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 z zm./, zwrot nieruchomości musi być orzeczony, jeżeli dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia – zdefiniowany w decyzji wywłaszczeniowej – w rozumieniu art. 137 tej ustawy.

30 Rozpoznając wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, organ administracyjny zobowiązany jest więc ustalić, czy w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zaistniała chociaż jedna z przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 ustawy. Z powyższych przepisów wynika, że nieruchomość powinna zostać zwrócona zawsze, gdy poprzedni właściciel wystąpił z wnioskiem o zwrot, a nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy /z zastrzeżeniem art. 229 ustawy/.

31 Ani artykuł 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani żaden inny przepis tej ustawy nie wymagają spełnienia w tym zakresie jeszcze innej przesłanki. W szczególności z przepisów rozdziału 6 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika uzależnienie wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości od oświadczenia woli występującego z wnioskiem dotyczącego gotowości zwrotu kwot będących następstwem rozliczeń dokonanych na podstawie art. 140 ustawy.

32 Wniosku takiego nie można też wyprowadzić z art. 140 i 142 ustawy. Treść tych przepisów wskazuje jedynie na to, że decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenia między Skarbem Państwa lub gminą, na rzecz których dokonano wywłaszczenia, a osobą na rzecz której następuje zwrot nieruchomości.

33 Brzmienie tych przepisów nie uzasadnia poglądu, że brak zgody strony co do poniesienia obciążeń z tytułu rozliczeń związanych ze zwrotem jest przesłanką umożliwiającą uznanie postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenia na podstawie

34 art. 105 § 1 kpa.

35 Taki wniosek byłby uzasadniony jedynie wtedy, gdyby oświadczenie strony o braku zgody na obciążenia kwotą wynikającą z rozliczeń, o których mowa w art. 140 ustawy było połączone z cofnięciem wniosku o zwrot, co w sprawie nie miało miejsca.

36 Kwestia rozliczeń z tytułu zwrotu nieruchomości jest bowiem wtórna do zgłoszonego żądania zwrotu nieruchomości, a zgłoszone przez skarżącą warunki zwrotu nieruchomości powinny podlegać rozpatrzeniu w świetle art. 140 ustawy, przy czym ewentualne wierzytelności z tytułu, o którym mowa w tym przepisie, podlegają stosownemu zabezpieczeniu /art. 141 ust. 2 ustawy/.

37 Powyższe oznacza, iż wobec braku podstaw do umorzenia postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1, a także 105 § 2 kpa organ orzekający zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania przewidzianego rozdziałem 6 Działem III ustawy o gospodarce nieruchomościami na co wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.04.2002 r. sygn. akt II SA/Ka 39/01, a co w sprawie nie nastąpiło dotychczas.

38 Odnośnie skargi J.K. sąd uznał, że jest ona nie uzasadniona.

39 Kwestia legalności zabudowy działek objętych żądaniem zwrotu, została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], który utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta C. w przedmiocie pozwolenia na budowę garaży.

40 Wobec podtrzymywania przez skarżącą wniosku o zwrot działek [...] i [...] organy administracyjne po pozytywnym ustaleniu przesłanek z art. 137 kpa w związku z regulacją art. 139 ustawy, stanowiącym, iż nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajdują się w dniu zwrotu, powinny dokonać rozliczeń, o których mowa w art. 140 ustawy bowiem zgodnie z art. 142 ustawy decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości powinna także zawierać rozstrzygnięcie o zwrocie odszkodowania, w tym działki zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu.

41 Mając na uwadze powyższe to znaczy stwierdzając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z zm./ oddalił obie skargi.

42 SJ/