Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 października 2016 r., II SA/Gl 241/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 października 2016 r., II SA/Gl 241/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] r. nr: [...], umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu podbudowy drogi ulicy [...] w J. wraz z zagęszczeniem podłoża, krawężnikami drogowymi oraz zjazdami.

3 Jak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił organ, w związku realizacją inwestycji dotyczącej ulicy [...], stanowiącej łącznik ul. [...] i ul. [...] w J., wykonano roboty budowlane polegające na ułożeniu i zagęszczeniu podbudowy, ustawiono krawężniki na ławie betonowej na długości około 200m, oraz wykonano wjazdy do posesji prywatnych, bez odwodnienia.

4 Roboty były prowadzone na podstawie dokonanego zgłoszenia, przyjętego pismem Prezydenta Miasta J. znak [...] z dnia [...] r. W zgłoszeniu tym wskazano roboty polegające na: wykonaniu robót ziemnych na całej szerokości jezdni wraz z profilowaniem, wykonaniu podbudowy 23 cm z kruszywa kamiennego, skropienie emulsją asfaltową oraz wykonanie nawierzchni z betonu asfaltowego z odwodnieniem powierzchniowym, utwardzenie 4 cm warstwą kruszywa kamiennego poboczy szer. 0,5 m. na całym odcinku.

5 W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że wykonana została droga o szer. 6,0 m. długości 700 m., z krawężnikiem na długości 200 m., z wjazdami na posesje przy ul. [...] oraz w kierunku posesji nr; [...],[...],[...],[...], w kierunku ul. [...] i cmentarza oraz do bazy MPWiK. Dotychczasowa "droga" miała szerokość 2,0-3,5 m., natomiast po wykonanych robotach szerokość jezdni wynosi 6,0 m., co wraz z krawężnikami po 0,15 m. daje razem 6,3 m.

6 W ocenie PINB zakres wykonanych robót jest inny, aniżeli wynika to ze złożonej dokumentacji. Jednakże droga ma dopuszczalną szerokość oraz odprowadzenia wód poprzez spadki podłużne i poprzeczne, co pozostaje w zgodzie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wobec tego nie stwierdzono konieczności prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust.1 pr. bud. i umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe.

7 Odwołanie od tej decyzji złożył F. O. oraz D. F., H. A. i A. B., wnosząc o jej uchylenie, ze względu na naruszenie przepisów prawa, w tym art. 105 k.p.a. Zdaniem odwołujących się, brak było podstaw do umorzenia postępowania skoro miała miejsce samowola budowlana. Ponadto, wykonane roboty nie miały charakteru remontu, ale budowy, stąd inwestor powinien uzyskać na nie pozwolenie.

8 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie odwoławcze, przyjmując brak interesu prawnego po stronie osób wnoszących odwołanie. W uzasadnieniu, poza rozważaniami teoretycznymi dotyczącymi konsekwencji niewykazania interesu prawnego przez podmioty wnoszące odwołanie, przytoczono obszerny fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt. II SA/Gl 1280/14. W tymże orzeczeniu Sąd, w sprawie ze skargi na postanowienie [...]WINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na ulicy [...], odmówił przymiotu strony F. O., D. F., H. A. oraz A. B. ze względu na niewykazanie interesu prawnego.

9 W skardze z dnia 8 marca 2016 r., E. O. reprezentowana przez F. O., oraz D. F., H. A. i B. B., reprezentowana przez A. B., podnoszą zarzut naruszenia art. 7, 77 § 3 w związku z art. 126 oraz art. 98 i 99 k.p.a.

10 W uzasadnieniu skargi podniesiono, to co wielokrotnie w trakcie postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego było sygnalizowane, że inwestycja na ul. [...] była prowadzona na podstawie zgłoszenia, podczas gdy wymagała uzyskania pozwolenia budowlanego. Za "nieporozumienie" uznano umorzenie postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie z tego względu, że tak F. O., jak i A. B. złożyli stosowne pełnomocnictwa do reprezentowania swoich żon w postępowaniach dotyczących robót wykonywanych na ul. [...], które to oświadczenia zostały przyjęte przez PINB w J. Ponadto, wszystkie osoby biorące udział w tych postępowaniach są właścicielami działek przylegających bezpośrednio do działki drogowej (ul. [...]) nr [...].

11 W ocenie skarżących, realizacja inwestycji nastąpiła z naruszeniem prawa, ale także z nadużyciem władzy przez Prezydenta Miasta J. oraz wykonawcę drogi. – Miejski Zarząd Dróg i Mostów. Jest to próba wprowadzenia dwu standardów w odniesieniu do naruszania przepisów prawa budowlanego, innych dla obywateli i innych dla władzy publicznej skoro w takiej sytuacji (samowola budowlana) doszło do umorzenia postępowania. Umarzając postępowanie naruszono szereg przepisów, w tym art. 105 § 1 k.p.a., podczas gdy ocena w kwestii bezprzedmiotowości postępowania jest przedwczesna. Niewątpliwie inwestycja była realizowana z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, w tym warunków technicznych dotyczących dróg publicznych, co powinno skutkować wdrożeniem postępowania legalizacyjnego bądź rozbiórką drogi.

12 W skardze szczegółowo przedstawiono uchybienia jakie miały miejsce w związku z budową drogi.

13 W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji.

14 W trakcie rozprawy przeprowadzonej w dniu 26 października 2016 r. F. O. wyjaśnił, że odwołanie od decyzji pierwszoinstacyjnej składał w imieniu swojej żony – jako jej pełnomocnik.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

16 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

17 Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) z dnia [...] r. w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego, ze względu na brak interesu prawnego po stronie osób wnoszących odwołanie.

18 Decyzja ta zapadła w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (PINB), który rozstrzygnięciem z dnia [...] r. nr: [...] umorzył jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu podbudowy drogi ulicy [...] w J. wraz z zagęszczeniem podłoża, krawężnikami drogowymi oraz zjazdami. Umorzenie postępowania nastąpiło ze względów merytorycznych. PINB uznał, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 pr. bud.

19 Sąd rozpatrując skargę, co należy podkreślić, rozpoznał jedynie w części wniesionej przez F. O., bowiem prawomocnym orzeczeniem tut. Sądu z dnia 1 sierpnia 2016 r. syg. akt II SA/Gl 241/16 odrzucono skargę w części wniesionej przez D. F., H. P., H. A., B. B. i A. B.

20 Organ odwoławczy, jak wynika z uzasadnienia jego decyzji, przyjął iż F. O. nie miał interesu prawnego w sprawie dotyczącej wykonania robót budowlanych na ul. [...], co stanowiło podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego. Uwadze [...]WINB uszedł fakt udzielenia F. O. przez E. O. (jego żonę) pełnomocnictwa do reprezentowania jej w sprawie budowy nowej drogi [...] obok należącej do niej działki nr [...]. Pełnomocnictwo to, złożone w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla Miasta J., datowane na dzień 21 maja 2014 r., znajduje się w aktach sprawy administracyjnej i jest wymienione w metryce sprawy pod nr 1.

21 Co prawda, tak w przedmiotowym postępowaniu, jak i w innych postępowaniach F. O. występował jako reprezentant grupy osób posiadających działki przy ul. [...], bądź też samodzielnie, ale nie zwalniało to [...]WINB od ustalenia w jakim charakterze składał odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] r. Dla oceny legitymacji odwoławczej istotne jest bowiem to, czy podmiot wnoszący odwołanie ma interes prawny, a ustalenie tej okoliczności wymaga w pierwszym rzędzie wyjaśnienia kto wnosi odwołanie.

22 Tej ostatniej kwestii (podmiotu składającego odwołanie), a w ślad za tym i kolejnej (jego interesu prawnego) w postępowaniu odwoławczym w ogóle nie badano. [...]WINB poprzestał jedynie na przywołaniu ustalenia przyjętego przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r., który rozpoznając skargę F. O., D. F., H. A. oraz A. B. na postanowienie [...]WINB z dnia [...] r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych na ul. [...] oddalił skargę tych osób wskazując na brak po ich stronie interesu prawnego. Ocenę w tym zakresie organ odwoławczy potraktował jako swoisty prejudykat, nie zważając na to, że F. O. w tej sprawie występował osobiście, a nie jako pełnomocnik swojej żony.

23 W przedmiotowej sprawie sytuacja jest o tyle inna, że F. O. na etapie składania skargi nie działał samodzielnie. Jak wynika ze skargi oraz z wyjaśnień złożonych w trakcie rozprawy w dniu 26 października 2016 r. występuje on jako pełnomocnik E. O. (" Skarżący: E. O. za pomocą pełnomocnika F. O.."). W aktach sądowych znajduje się ponadto udzielone mu pełnomocnictwo z dnia 19 kwietnia 2016 r., wystawione przez E. O., a upoważniające do reprezentowania jej w rozpatrywanej sprawie II SA/Gl 241/16.

24 Zważając na powyższe okoliczności oraz na wskazane wyżej pełnomocnictwo z dnia 21 maja 2014 r., udzielone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez PINB, przedłożone temu organowi i tym samym mu znane, stroną postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego oraz postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy ([...]WINB), oczywiście pod warunkiem wykazania interesu prawnego, była E. O., a nie, jak wynika to z decyzji obu organów podjętych w sprawie, F. O.

25 Trzeba w tym miejscu zauważyć, że E. O. jest właścicielką nieruchomości działki nr [...] sąsiadującej z działką drogową ul. [...], co mogłoby uzasadniać jej interes prawny. Na tym etapie postępowania jest to jedynie hipoteza, którą należy zweryfikować.

26 Wobec tego, zważywszy na udzielone przez E. O. pełnomocnictwo, organ odwoławczy winien był dokonać oceny jej interesu prawnego, co dopiero pozwoliłoby na ocenę jej statusu strony w postępowaniu. [...]WINB tego nie uczynił, naruszając tym samym przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w tym art. 28 k.p.a.

27 W tym stanie rzeczy Sąd postanowił orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).

28 Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost

29 z przedstawionych wyżej rozważań.